…la loi organique a instauré le principe de l’élaboration d’études d’impact. Celles-ci doivent notamment évaluer, « avec précision », les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que les bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées.

L’évaluation préalable imposée par la constitution

Une circulaire du Premier ministre et le mode d’emploi établi n’empêchent pas que les études d’impact législatives révèlent, selon la Cour, une « grande hétérogénéité dans leur contenu et sont apparues globalement peu éclairantes ».

Explications

Les raisons, « la faiblesse, voire l’inexistence du contrôle qualité des études d’impact législatives ». Souvent les tiers concernés (collectivités territoriales, par exemple) ne sont pas associés. De surcroit l’évaluation n’est pas réalisée durant l’ensemble du processus.

Par ailleurs, « le processus décisionnel apparaît peu sensible aux résultats des évaluations ».  Cette situation résulte en grande partie de la « faible institutionnalisation de la démarche évaluative. Alors que les études d’impact législatives devraient constituer la première brique d’une démarche évaluative, l’évaluation n’apparaît pas comme un élément de gouvernance à part entière des politiques publiques. »

L’action à engager pour améliorer  la qualité des processus décisionnels

Des mesures simples suffiraient, selon la Cour, pour faire évoluer les pratiques actuelles et pour redonner à l’administration qui prépare les projets de décision la possibilité de mettre en œuvre et de retracer un processus décisionnel identifiant clairement les choix réalisés et les évaluant, tant à l’aune de leurs objectifs politiques que de leur efficacité sociale.

Voici les conclusions de la Cour, elles concernent l’ensemble des reformes en cours, et constituent une alerte en bonne et due forme :

La Cour a constaté la très grande difficulté à retracer, a posteriori, les mécanismes décisionnels effectivement intervenus, compte tenu notamment de l’emploi de messageries électroniques personnelles et de la rotation des personnels. Face à ce problème de portée générale, la Cour ne peut que soutenir l’initiative du SGG de lancer sur ce point une mission de réflexion avec les Archives de France. En effet, le fait de remédier à cette défaillance actuelle de la traçabilité permettrait d’apprécier la portée réelle des études et évaluations préalables à la décision, comme d’en responsabiliser leurs auteurs.

De même, l’expérimentation normative prévue à l’article 37-1 de la Constitution1 pourrait être utilisée comme une alternative précédant une décision législative, lorsque les informations préalables à la mise en œuvre d’un nouveau dispositif législatif ne sont pas réunies.

Enfin, dans l’hypothèse d’une évolution du cadre juridique, la pertinence d’une adaptation au contexte national de dispositions inspirées des modèles adoptés en Allemagne, au Royaume-Uni et par la Commission européenne pourrait être étudiée. Ceux-ci, même pour un niveau normatif inférieur, ont choisi un contrôle beaucoup plus contraignant, voire bloquant, exercé à un seul moment du processus par un organisme indépendant et unique, composé d’experts issus de la société civile et doté des moyens permettant d’évaluer la qualité des études d’impact. En comparaison, le dispositif français comporte, certes, un contrôle de conformité intervenant à différents stades du processus, mais il est assuré par des instances différentes qui ne disposent pas du temps ni de moyens adaptés. La question de l’association formelle des tiers concernés devrait aussi être abordée.

Même si les analyses de la Cour portaient, en l’occurrence, sur les seuls ministères sociaux, l’instruction et la contradiction qui a été notamment menée avec le SGG ont fait apparaître que les observations de la juridiction pouvaient avoir une plus grande portée, en s’inscrivant dans le cadre de la problématique plus générale de la qualité des informations mises à la disposition du Parlement pour se prononcer sur les projets de loi.

Dans cette perspective, la Cour suggère les orientations suivantes :

-           mieux valoriser et exploiter les résultats des études et des évaluations lors de la phase de prise de décision, à travers les études d’options et les projets d’études d’impact : compte tenu de la complexité des problématiques à traiter, il est indispensable que les rédacteurs d’un projet de loi aient accès à toutes les informations disponibles ;

-           assurer une plus grande traçabilité et transparence des mécanismes décisionnels, grâce à la définition de jalons procéduraux, tels que l’archivage des documents préparatoires, l’identification des rédacteurs de l’étude d’impact ou encore la signature de celle-ci par le ministre compétent, avant transmission du dossier législatif au Conseil d’État. Cette traçabilité serait gage de la responsabilisation et de la qualité du processus décisionnel ;

-           développer l’évaluation des politiques publiques et mieux en exploiter les résultats, à toutes les étapes du processus décisionnel (préparation, prise de décision et pilotage). Les études d’impact législatives devraient devenir de véritables outils d’évaluation ex-ante et servir à l’appréciation ex-post de l’efficience et de l’efficacité de la politique publique, une fois celle-ci mise en œuvre ;

-           veiller à ce que le processus budgétaire respecte l’esprit des dispositions de l’article 41 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), en analysant la performance d’une politique publique avant de décider de l’allocation des moyens budgétaire qui lui sont affectés.

Dans ce cadre, la Cour émet les recommandations suivantes, destinées au secrétariat général du gouvernement :

Recommandation n° 1 : assurer la traçabilité des différentes étapes de la préparation et de la prise de décision, en particulier des études d’impact législatives ;

Recommandation n° 2 : s’assurer que l’expérimentation a été envisagée parmi les options proposées dans le cadre des études d’impact législatives ;

Recommandation n° 3 : proposer au Gouvernement d’évaluer l’impact notamment budgétaire des amendements qu’il soutient, lorsque ceux-ci diffèrent des éléments constitutifs de l’étude d’impact et au plus tard dès l’adoption de la loi, de façon à mieux prévoir son financement et sa traduction dans les textes réglementaires ;

Recommandation n° 4 : faire figurer dans les études d’impact législatives, sauf exception justifiée, des objectifs chiffrés et des indicateurs qui serviront à l’évaluation ultérieure de la politique

Recommandation n° 5 : compléter les bases d’évaluation, en particulier les indicateurs figurant dans l’étude d’impact législative, en cas de changement substantiel dans l’économie du projet de loi.

… »