Crue centennale de la Seine : 30 milliards, -3% de PIB, 15 millions d’habitants impactés: Comment l'éviter ?

Une crue majeure de la Seine aurait aujourd’hui des impacts potentiels importants sur le bien-être, le fonctionnement des institutions...

…et les entreprises. Nous reprenons ici les chiffres, analyses et propositions de l’OCDE que nous devons, pensons-nous, nous approprier collectivement pour aboutir aux décisions urgentes.

 

Des efforts à amplifier et réorienter

 

Le récent rapport de l’OCDE ne méconnait pas, comme nous, les progrès réalisés et la dynamique créée par un certain nombre d’initiatives. Nous appelons toutefois, au regard des conséquences considérables et des solutions atteignables,  à des décisions urgentes et d’ampleur, en particulier en matière d’investissements. Voir notre publication précédente: http://www.infrastructurefrance.fr/2016/06/04/inondations-une-facture-de-2-milliards-qui-oblige-%C3%A0-la-d%C3%A9cision/

 

Nous ne traiterons pas de l'ensemble de la problématique, mais mettrons l'accent sur les points suivants:

 

- Les coûts et impacts (1)

- La gouvernance et les décisions (2)

- Les investissements de réduction notable du risque (3)

- Le financement (4)

 

1.     Coûts et impacts

 

L’Île-de-France représente environ le tiers de l’activité économique de la France, la deuxième économie de la zone Euro. Elle comprend le siège du gouvernement, des principales administrations et des grandes entreprises, et les principaux centres de décisions et de recherche. Elle représente un nœud logistique pour la mobilité des personnes et des marchandises important pour toute l’économie française.

 

La mobilité des personnes et des marchandises très gravement impactée

 

Une inondation de la Seine en Île-de-France impacterait directement et indirectement près de 15 millions de citoyens et de nombreuses entreprises. Les   impacts économiques, humains et sociaux seraient considérables, note l’OCDE.

 

Le fonctionnement de l’État, des collectivités territoriales et des institutions serait gravement impacté. L’ensemble des infrastructures, réseaux d’énergie, d’eau, d’assainissement, les réseaux de mobilité et services seraient lourdement impactés.

 

3,9 millions d’habitants sans électricité

 

La distribution de l’électricité pourrait être largement affectée avec près d’un quart des infrastructures de transformation électrique inondées ou coupées préventivement et plus de 1.5 million de clients (ménages) qui pourraient voir leur électricité coupée.

 

140 km du réseau de métro fermés préventivement sur 250

 

Les mobilités des personnes et des marchandises seraient impactées. Les transports publics pourraient être affectés avec près de 140 km du réseau de métro fermés préventivement sur 250. Le réseau routier pourrait être bloqué en de nombreux points. Les ponts traversant la Seine interdits à la circulation du fait de leur fragilisation rendraient impossible le passage de la rive droite à la rive gauche.

 

14,6 millions d’habitants impactés pour l’eau potable

 

L’alimentation en eau potable pourrait être interrompue dans la périphérie de Paris où plus de 5 millions d’abonnés (ménages) pourraient subir des coupures d’eau prolongées et 1.3 million une dégradation de sa qualité.  

 

Les impacts sur les réseaux critiques (énergie, communication, eau, transports) et des secteurs industriels et tertiaires importants seraient considérables. Les secteurs clés de l’économie francilienne, mais aussi nationale du fait de la concentration d’activités et de sièges, seraient gravement handicapés. La réduction du risque est donc aujourd’hui, précise l’OCDE, aujourd’hui une question complexe, sensible et importante de politique publique.

 

Un impact macroéconomique significatif en termes de PIB, d’emploi et de finances publiques

 

Les évaluations des impacts économiques de différents scénarios de crue centrés autour de la crue centennale de 1910 montrent qu’un choc de grande ampleur pourrait ainsi avoir un impact macroéconomique significatif en termes de PIB, avec des répercussions tant en termes d’emploi, que sur les finances publiques. Celles-ci seraient alors fortement sollicitées, et pourraient connaître une dégradation correspondante sur une période durable.

 

Jusqu’à 30 milliards de coût et 3% de récession sur 5 ans

 

Les dommages d’une telle catastrophe ont été estimés de 3 à 30 milliards d’euros pour les dommages directs selon les scénarios d’inondation, assortis d’une réduction significative du PIB qui atteindrait sur cinq ans de 1.5 à 58.5 milliards d’euros soit de 0.1 à 3 % en cumulé.

 

400 000 emplois

 

La réduction de l’activité des entreprises causée par l’inondation impacterait significativement la demande en main d’œuvre avec jusqu’à 400 000 emplois qui pourraient être affectés dans le cas extrême. Même si le rebond d’activité pourrait réduire certains de ces effets rapidement après une année, les conséquences dommageables d’une crue majeure de la Seine pourraient se faire sentir à moyen et long terme et peser sur les finances publiques. Dans le cas où l’impact dépasserait les réserves disponibles pour y faire face par le régime d’indemnisation CatNat et la Caisse centrale de réassurance, l’État serait conduit à jouer pleinement son rôle de garant de dernier ressort. 

 

2.     Les problèmes de gouvernance freinant ou bloquant les décisions.

 

L’ampleur des impacts prévisibles doit conduire à décider maintenant

 

L’impact considérable d’une crue centennale doit conduire les autorités publiques à prendre les décisions qui s’imposent, en particulier pour :

 

- réduire les risques par les investissements et mesures préventives

 

- gérer la crise pour limiter les effets sur les populations, les entreprises et es infrastructures

 

- gérer l’après crise et la reprise des activités

 

Concernant les investissements permettant de réduire, voire de supprimer le risque d’une crue centennale, notre publication précédente rappelle la rentabilité « extraordinaire » de tels ouvrages pourtant bloqués pour des raisons dogmatiques.

 

Les avertissements de l’OCDE

 

L’OCDE indique que « la fragmentation institutionnelle de l’Île-de-France revêt de multiples dimensions et a été dans le passé un frein pour l’action ».

 

Elle précise que dans la perspective de l’établissement d’un cadre stratégique holistique pour la gestion du risque d’inondation de la Seine, la question de la gouvernance se pose de façon particulièrement aiguë en Île-de-France. La fragmentation institutionnelle et territoriale dans le domaine de la prévention des inondations génère des déficits de gouvernance notamment entre les différents échelons d’administration.

 

Dans le cas de l’Île-de-France, la spécificité de région capitale et les caractéristiques institutionnelles qui en découlent, ajoutent une complexité additionnelle dans la prise de décision. La multiplicité des acteurs qui interviennent que ce soit au niveau national, du bassin versant, de la région, des départements, des municipalités ou de la métropole rend difficile la synergie des interdépendances et la subsidiarité entre ces différentes échelles territoriales. Ces disparités institutionnelles et territoriales empêchent l’émergence d’une vision partagée.

 

Surmonter la fragmentation administrative

 

Aux questions de coordination horizontale et verticale entre les niveaux administratifs s’ajoute le besoin d’articuler plusieurs champs de politiques publiques qui contribuent aux différentes dimensions de la prévention des risques d’inondation. Chacune de ces politiques implique des acteurs spécifiques, des échelles territoriales différentes, ainsi que des logiques qui peuvent s’opposer, se confronter ou s’ignorer. Jusqu’à présent, des logiques isolées ont souvent prévalu.

 

Des déficits de gouvernance bien identifiés

 

La gouvernance relative à la gestion et à la prévention du risque d’inondation de la Seine en Île-de-France s’avère donc très complexe. Du fait de leur dispersion, les efforts réalisés ne peuvent pas totalement porter leurs fruits. L’attribution imparfaite des responsabilités et des moyens à différents niveaux a empêché l’émergence d’un pilotage cohérent et d’une vision commune autour d’objectifs partagés pour la prévention du risque d’inondation. Les documents stratégiques de programmation autour du bassin de la Seine, de l’aménagement du fleuve, ou de l’aménagement de la région Île-de-France n’ont jusqu’à présent pas permis d’organiser une réelle dynamique multi-acteurs ni de coordination et d’alignement des différentes initiatives sur une stratégie commune de prévention du risque d’inondation. Seuls les travaux engagés par le secrétariat général de la zone de défense sur la gestion de crise ont pu fédérer les acteurs de l’agglomération francilienne autour du développement du dispositif de réponse de sécurité civile. 

 

3.     Les investissements de réduction notable du risque

 

Mesures de prévention

 

Le risque d’inondation de la Seine en Île-de-France ne pourra être réduit qu’à travers des mesures concrètes visant à accroître la résilience du territoire, remarque l’OCDE. Alors qu’une gouvernance revisitée permettra de définir vision, objectifs et grands principes d’une stratégie de gestion des inondations, sa mise en œuvre devra se concrétiser au niveau local, à la fois dans le bassin amont, dans les territoires exposés, dans les réalisations et aménagements, publics et privés, au sein des entreprises par deux grands types d’actions : la maîtrise de l’aléa et la réduction de la vulnérabilité.

 

Réduire les aléas et la vulnérabilité

 

« Les mesures structurelles visant à limiter l’exposition au risque par la construction d’ouvrages qui ont été privilégiées historiquement, trouvent aujourd’hui leurs limites sur le plan économique, social et écologique, et conduisent désormais à privilégier des approches de maîtrise de l’aléa plus soucieuses de la protection de l’environnement ».

 

Renforcer les réseaux et infrastructures essentielles

 

La réduction de la vulnérabilité concerne principalement, selon, nous, les réseaux et infrastructures critiques dont la vulnérabilité aux inondations est source de multiplication des effets d’une catastrophe. Plus largement c’est aussi la résilience des entreprises et des particuliers qu’il s’agit de développer.

 

« Les investissements dans l’amélioration de la résilience des réseaux et infrastructures critiques seront déterminants »

 

L’OCDE note que les investissements sont déterminants pour assurer la résilience de la métropole. Les réseaux urbains et les opérateurs critiques qui structurent la métropole et permettent son fonctionnement (électricité, eau, télécommunication, transport) sont principalement concernés. L’OCDE préconise que les investissements dans les infrastructures prévus d’ici 30 ans pourraient être utilisés pour améliorer la résilience des réseaux. Les efforts relatifs à la résilience et à la continuité de l’activité des services publics et des entreprises apparaissent limités.

 

Assurer la continuité des activités

 

L’OCDE regrette qu’au niveau des entreprises et des services publics, le développement de plans de continuité des activités et l’investissement dans la prévention n’en soit qu’à ses prémices. Pour assurer la continuité de l’État, des plans doivent être développés dans tous les ministères.

 

De tels plans de continuité n’existent quasiment pas dans les services de l’Etat ou des collectivités. L’Etat a publié récemment un guide facilitant la mise en place de tels plans dans les administrations en reprenant le travail pionnier du Conseil général du Loiret réalisé il y a dix ans déjà face aux risques majeurs liés aux crues de la Loire.

 

Par ailleurs, malgré que ces outils ne constituent pas des plans de continuité, moins de 40 % des communes concernées ont développé un plan de sauvegarde et peu de travaux de réduction de la vulnérabilité sont entrepris.

 

Des risques majeurs d’interruption des services

 

Dans ces conditions, le fonctionnement de nombreux services publics en cas de crue est loin d’être assuré. Le secteur privé, notamment les grandes entreprises, est de plus en plus incité par les marchés à prendre en compte son exposition aux risques, l’impact possible sur le plan des affaires et les mesures susceptibles de réduire le risque. L’engagement des entreprises du secteur privé dans l’amélioration de leur propre résilience semble lié à leur taille et ou à leur secteur. Tandis qu’une partie des grandes entreprises ont déjà développé ou développent actuellement leurs propres stratégies de prévention et de gestion du risque d’inondation en fonction du cadre réglementaire et des autorités de régulation (banques, télécommunications), les PME restent globalement très vulnérables et peu préparées. 

 

Digues et murettes

 

La différence entre les niveaux de protection procurés par les digues et murettes, entre leurs niveaux de maintenance et entre les niveaux d’investissement entre le centre et la périphérie de l’agglomération ne permet pas d’assurer une protection homogène entre les citoyens d’Île-de-France, reflétant des strates historiques qui ne correspondent plus à la densité urbaine et industrielle d’aujourd’hui. Contrairement à d’autres pays de l’OCDE, l’absence de niveau standard de protection prédéfini renforce les effets négatifs du manque d’approche globale de gestion de ces protections et ne permet pas de définir le niveau d’investissements requis. 

  

La maîtrise de l’aléa dépend de l’efficacité de la gestion des lacs-réservoirs de l’amont aux usages multiples

 

La gestion de l’aléa est aussi assurée, rappelle l’OCDE, par les quatre lacs-réservoirs construits historiquement à l’amont du bassin. Avec une capacité de stockage de 800 millions de mètres cubes, ces grands barrages peuvent ensemble faire baisser la ligne d’eau de 70 cm à Paris et réduire de moitié les dommages directs. Ils sont à la charge de l’EPTB Seine Grands Lacs dont les missions s’élargissent progressivement à d’autres aspects de la gestion intégrée des ressources en eau.

 

Depuis leur construction, en l’absence de grande crue, ces lacs-réservoirs ont vu leur fonction axée essentiellement sur leurs autres usages (soutien d’étiage, loisirs). Alors que cette fonction de soutien de l’étiage se trouve confortée par un nouveau droit à prélever une redevance pour service rendu auprès des grands usagers, l’optimisation de la gestion des ouvrages existants en tenant compte des différents usages constitue un enjeu à suivre régulièrement, et particulièrement dans le contexte du changement climatique.

 

Les enjeux d’un nouvel ouvrage : « projet potentiellement de grande ampleur », selon l’OCDE

 

L’OCDE s’arrête sur le projet de réduction de l’aléa, le projet de La Bassée, et remarque que se posent des questions de financement, de priorisation des actions de contrôle de l’aléa et de gouvernance. Ses remarques renvoient aux difficultés de gouvernance qui expliquent ce que nous déplorons :  les hésitations et les non décisions.

 

Au-delà de ce projet potentiellement de grande ampleur, l’OCDE précise que d’autres options de réduction de l’aléa ont aussi été identifiées, telles que la rénovation de la vanne-secteur de Joinville-Le-Pont, qui pourrait protéger de nombreuses habitations à faible coût, l’optimisation des ouvrages existants, la maîtrise des ruissellements à leur source avec restauration écologique des têtes de bassin.

 

Et si l’on mesurait la rentabilité de ces investissements ?

 

De même que pour les digues, note le rapport, la comparaison en termes de coûts et de bénéfices de l’ensemble de ces projets n’a pas été réalisée du fait de maîtrises d’ouvrage distinctes sur chacun de ces sujets, au détriment d’une approche globale et réellement efficiente. L’établissement de la stratégie locale de gestion des inondations et le projet de Programme d’Action et de Prévention des Inondations (PAPI) porté par l’EPTB Seine Grands Lacs forment ensemble une opportunité pour effectuer un choix raisonné entre les différentes options et l’assumer en toute transparence vis-à-vis de l’ensemble des parties prenantes.  

 

4.     Le financement de l’accroissement de la résilience de l’Île-de-France

 

Comment financer la résilience dans un contexte budgétaire contraint ? 

 

Le financement des actions de prévention nécessaires pour augmenter le niveau de résilience constitue, pour l’OCDE, un enjeu majeur. « Dans un contexte marqué par des sous investissements passés, et une conjoncture économique difficile, les investissements de prévention sont sous pression, compte tenu des soucis d’équilibre budgétaire et de la nécessité de prioriser les allocations de fonds publics, de la part tant de l’État que des collectivités locales. En Île-de-France comme souvent ailleurs, les décisions d’entreprendre et de financer la prévention sont contingentes au contexte économique ou au rôle déclencheur d’évènements récents. L’absence de crue majeure depuis près de 60 ans tend à anesthésier la prise de conscience et ne favorise pas la motivation des acteurs à structurer une approche financière au défi de la prévention. Les différences des niveaux de risque et d’intensité des efforts de prévention sur le plan géographique rendent également difficiles le financement des infrastructures qui bénéficieraient plus à certains qu’à d’autres, et entraînent un déficit d’actions qui permettraient de financer un surplus collectif de résilience. L’allocation des moyens consacrés à la prévention des risques est un challenge dans ce contexte et nécessite de démontrer que l’utilisation des fonds publics sera la plus efficiente possible ».

 

Des outils de financement de la prévention des risques d’inondation existent

 

En plus des ressources budgétaires nationales, qui selon nous devraient prioritairement être affectées à ce type d’investissement, au détriment de dépenses de fonctionnement toujours croissantes, la France a établi, remarque l’OCDE, un dispositif d’assurance collective original, le régime d’indemnisation CatNat, fondé sur un partenariat public-privé entre les assureurs et l’État et sur le principe de la solidarité - entre tous les assurés - face aux risques de catastrophes naturelles. Ce dispositif permet aussi de contribuer en grande partie au financement de la prévention des risques sans peser directement sur les finances publiques, et en particulier pour le risque d’inondation. Celui-ci est à la fois le risque le plus fréquent et celui dont les dommages sont les plus importants en France. Pour autant ce système fait face à des sollicitations croissantes.

 

Solliciter le Plan Junker ?

 

D’autres sources de financement peuvent aussi être mobilisées pour la prévention, telles que celles des collectivités et celles liées à la politique de l’eau au sens large avec les agences de l’eau, des opérateurs de réseaux et les entreprises qui souhaitent investir dans leur propre résilience ou avec l’Union européenne, notamment pour la mise en œuvre de la directive sur les inondations. Le financement de la prévention du risque d’inondation de la Seine en Île-de-France a bénéficié de ces dispositifs dans une mesure limitée. Et pourquoi ne profite-t-on pas du Plan Junker ?

 

Un effort de prévention de 1 à 1,4 milliard d’euros ?

 

L’OCDE suggère qu’avec « un dommage annuel moyen du risque d’inondation de la Seine équivalent un quart à un tiers des dommages annuels moyens causés par les inondations en France – de 1 milliard à 1.4 milliard d’euros – on puisse envisager que les efforts de prévention puissent être à la hauteur de ce niveau de risque ».

 

La référence choisie est celle du coût annuel moyen observé. Si l’on prend pour référence le cout d’une catastrophe décennale estimé jusqu’à 30 milliards, on peut extrapoler à la hausse le niveau d’investissement rentable.

 

Selon l’hypothèse retenue par l’OCDE, les dépenses relatives à la prévention des inondations en France peuvent être évaluées entre 300 et 450 millions d’euros, soit environ un tiers des dommages estimés. Ces sommes doivent, selon être réorientées et complétées en direction des investissements réduisant l’ampleur des crues.

 

Le développement d’une stratégie de financement peut se baser sur des principes forts en lien avec l’amélioration de la gouvernance. L’OCDE indique qu’il « existe assurément une marge de progrès pour définir une approche de financement de la prévention adaptée aux enjeux envisagés ». Dans un contexte de finances publiques tendu, poursuit le rapport, la question des ressources additionnelles et de la répartition des efforts de chacun (État, collectivités, entreprises, citoyens, fonds Européens) peut être abordée en posant un certain nombre de principes pour une stratégie de financement globale. L’amélioration envisagée de la gouvernance de la gestion du risque pourra permettre de définir un niveau de risque comme objectif partagé autour duquel structurer une approche de financement. Le principe général du « bénéficiaire-payeur » des efforts de prévention conduit à identifier les sources de financement à mobiliser au premier chef pour une telle stratégie.

 

L’approche économique et financière proposée par l’OCDE

 

Le financement de la prévention doit viser la meilleure efficacité à travers une approche économique basée sur :

 

           La cohérence : l’hétérogénéité des approches de prévention entre les divers acteurs entraîne redondance dans les actions et surcoûts, ainsi que des comportements non coopératifs de types passagers clandestins, et des distorsions dans la concurrence et les niveaux de service,

 

           L’efficacité économique : la généralisation des études coûts-bénéfices et d’analyses multicritères, pourrait permettre, au-delà de la pertinence d’un projet, de comparer les différentes options disponibles et leurs bénéfices, y-compris les mesures non structurelles, 

 

           Le long terme : la planification de l’investissement sur le long terme permet d’introduire de la flexibilité dans les choix, de prendre en compte l’évolution des connaissances et de réduire les incertitudes afin d’ajuster les ressources en fonction des besoins,

 

           L’équité : cette question se pose pour l’allocation stratégique des ressources à la fois au niveau national pour ce territoire à risque important ainsi qu’au sein de l’Île-de-France, au vu des différences entre les niveaux de protection.

 

Ressources existantes et ressources additionnelles

 

De nombreux mécanismes de financement existants peuvent être davantage mobilisés pour la prévention de ce risque majeur. L’adoption d’une approche multi-aléas (inondation, sécheresse, pandémie, terrorisme) peut ouvrir l’accès au financement de la politique de l’eau ou de la gestion des risques au sens large. Une approche de long terme en lien avec les processus de développement régional du Grand Paris ouvre également des perspectives. De nombreux dispositifs européens permettent aussi le financement de la prévention des risques et méritent d’être explorés. Plusieurs sources potentielles de financement additionnelles pourraient en outre être mobilisées.

 

Des financements privés

 

Un certain nombre d’acteurs du secteur privé seraient prêts à mobiliser des ressources s’il leur était démontré que les investissements de prévention auxquels ils concourraient pourraient réduire significativement leur niveau d’exposition au risque. Les taxes existantes sur la plus-value immobilière en zone inondable, les taxes locales ou sur le secteur touristique mériteraient d’être explorées comme sources de financement. Les nouvelles ressources sous forme de redevances établies pour le soutien d’étiage de l’EPTB-Seine Grands Lacs pourraient aussi inspirer un dispositif similaire relatif au service de protection contre les inondations, notamment en direction des opérateurs-réseaux.

 

 JA et CD

 

 

CARTES TIRÉES DU RAPPORT DE L'OCDE:

 

 

Graphique 1. Carte de la zone inondable en cas de crue centennale

 

 

Graphiques 2. Impact d'une crue majeure sur les réseaux critiques

 

 

Graphique 3. Carte du Territoire à risque d’inondation de la métropole francilienne

Graphique 4. Localisation des digues et murettes d'Île-de-France

Graphique 5. Les ouvrages de stockage sur le bassin de la Seine

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