Caisse des Dépôts : une mise à plat qui s’impose ?

Dans la recherche de prospérité qui devrait être la priorité absolue des acteurs de la sphère publique, les échecs – voire les scandales – les archaïsmes ou autres corporatismes...

…devraient conduire à bien des reformes que la plupart des pays européens ont su conduire.

 

Il en est ainsi de certaines structures publiques qui sont parfois décrites comme des « bastions » ou des « boutiques » que le temps ou les circonstances n’ébranlent en rien. N’est-ce pas le cas de la Caisse des dépôts dont le rôle dans le soutien à l’économie et aux investissements semble massif du fait de ses moyens et prérogatives considérables…mais bien maigre au regard des résultats.

 

Le scandale de la Banque DEXIA, son incapacité à dynamiser et moderniser l’ingénierie technique et financière indispensable pour la conduite de grands projets structurants, les critiques pourtant « prudentes » de la Cour des Comptes sont autant d’éléments qui auraient dû ouvrir un vaste débat sur ses objectifs et son organisation. Pourtant il n’en est rien.

 

Toutefois, une note qui fait suite aux deux publications précédentes du Think tank Génération Libre consacrées à la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations et à sa gestion monopolistique de l'épargne vient d’être publiée. A l'occasion du bicentenaire de la Caisse, fondée le 28 avril 1816, Génération libre propose de revoir de fond en comble les missions et le fonctionnement de cette institution.

 

Jean Armand

 

 

 

TEXTE DU THINK TANK GENERATION LIBRE : Caisse des Dépôts : deux siècles, ça suffit !

 

 

Une conception anachronique de l’économie

 

Le Président de la république, le 12 janvier, a promis une diminution du prélèvement de l’Etat sur le résultat de la CDC, un cadeau de 3 milliards d’euros. Il a également confié à la « vieille dame de la rue de Lille » le monopole de la rénovation des bâtiments publics et l’administration du compte personnel d’activité ; les procédures de mise en concurrence sont sans doute suspendues après deux cent ans d’existence. Le 25 août dernier, le Président de la République avait déjà annoncé que l’Agence Française de Développement (AFD) allait rejoindre le groupe CDC.

 

Ces cadeaux, qui s’ajoutent aux rentes dont disposent déjà la CDC, illustrent une conception anachronique de l’économie et de la société dont les hommes politiques français se font les défenseurs. L’Etat va diminuer son prélèvement sur la CDC pour lui permettre de distribuer des prêts à taux zéro aux collectivités locales, hôpitaux, universités, etc. Un distributeur unique, une clientèle captive, une subvention automatique, l’Etat organise une révolution verte centralisée, financée par l’argent public.

 

L’échec est assuré. Le développement durable passe par un changement des comportements individuels. En centralisant cette responsabilité, le Président de la République en exonère le reste de la société. En confiant le financement de travaux publics à la CDC - dont ses filiales d’ingénierie, de maîtrise d’ouvrage, de services aux collectivités locales, etc. se réjouissent déjà - l’Etat empêche toute compétition. Alors que la révolution verte est partout décentralisée, promue par des start-ups innovantes, des appels à projets, et des incitations aux ménages et entreprises, l’Etat crée un nouveau guichet public.

 

 

Une gestion des fonds publics nuisible au contribuable

 

Il est vrai que la CDC inspire au contraire la confiance. A 200 ans, elle n’est sans doute plus très créative mais au moins est-elle préservée de la cupidité contemporaine, de la course aux profits qui caractérise la finance moderne. Sa devise : « foi publique », et le Président de la République d’ajouter, le 12 janvier, que la réussite de la Caisse est « la transformation d’une épargne en investissement, du temps court en temps long ».

 

L’investissement phare de la CDC au cours de dix dernières années est sans doute Dexia, entreprise qu’elle a créée en 1996. Fin 2007, avant le sauvetage public de Dexia, la CDC détenait 12% du capital et trois des administrateurs de la société belge. Selon la Cour des Comptes, « les coûts cumulés liés à Dexia pour les entités publiques françaises sont estimés à 6.618 milliards d'euros ». Cette opération réussie de transformation d’or en plomb ne doit pas rassurer les Français qui sont contraints règlementairement de confier leur épargne à la CDC.

 

Dexia est loin d’être le seul exemple du manque de rigueur de la CDC dans la gestion des fonds publics. La Cour des Comptes a récemment dénoncé un plan d’attributions gratuites d’actions au sein du groupe CDC qui « s’est traduit pour les personnels intéressés par un effet d’aubaine difficilement justifiable ». « Les sommes versés à titre individuel, en 2013, à onze dirigeants et cadres de CDC Entreprises au titre de leurs rémunérations, des dividendes et du rachat des actions gratuites ont atteint des montants compris entre 452.000 et 705.000 euros ». Loin de mériter la confiance placée en elle, la CDC s’adonne avec l’argent public aux pratiques les plus prédatrices et contemporaines de la finance privée.

 

 

Une concurrence déloyale, avec les moyens de la puissance publique

 

L’administration du compte personnel d’activité fait dans ce contexte figure de simple anachronisme. A l’heure où des millions d’entre nous confient à des entreprises privées nos informations les plus personnelles, il semble qu’une expertise existe dans ce domaine hors du champ de la CDC. Un tel chantier aurait mérité un appel à projet, une réflexion sur les objectifs de ce compte, et évidemment un peu de concurrence et de créativité.

 

Las, la CDC va organiser un gigantesque chantier informatique, et sans doute le confier à sa filiale CDC Informatique en manque d’activité. Sans cahier des charges de la part de l’Etat, la conception sera longue et dispendieuse. Des centaines de consultants se substitueront à la réflexion qu’aurait dû mener l’Etat et les partenaires sociaux. La mise en œuvre sera ruineuse, la CDC Informatique y veillera.

 

Comme le Président de la République l’a souligné dans son discours le 12 janvier, la CDC est depuis deux cent ans au cœur des enjeux de notre société : « le transport au XIXème siècle, la reconstruction du pays après la seconde guerre mondiale, le plan dans les années 60, le développement territorial dans les années 80 ».

 

L’enjeu aujourd’hui, c’est la concurrence. Supprimons à la CDC les rentes dont elle bénéficie, à commencer par le monopole sur les dépôts des professions réglementées [1].

 

 

 

 

Voir par ailleurs les travaux précédents de Génération Libre sur les dysfonctionnements de la Section générale de la CDC et sur la gestion monopolistique de l’épargne par l’intermédiaire du livret A.

 

 

 

TRAVAUX PRECEDFENTS DE GENERATION LIBRE : Le visage de la finance folle : la Caisse des Dépôts et Consignations

 

 

La Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) occupe depuis l’après-guerre le somptueux hôtel de Pomereu, dans le 7e arrondissement de Paris. Avec sa vue sur la Seine et son nom désuet, la « Caisse », comme on l’appelle couramment, compte parmi les meubles intouchables de la République. On y observe avec tendresse, et l’orgueil de la tradition, les multiples pantouflages et recasages, comme en 2012 la nomination directe de Jean-Pierre Jouyet par son camarade de promotion François Hollande, suivie de l’arrivée comme directeur de la communication de François Bachy, auteur de deux livres élogieux sur… François Hollande[1] !

 

Pourtant, il y a plus grave. Fondée à la Restauration, la Caisse fournit l’exemple classique d’une personne publique ayant redéfini ses missions au cours du temps, et échappant totalement aujourd’hui au contrôle de sa tutelle. Jouissant d’une rente anachronique sur les dépôts réglementés, la Caisse se livre, sans se soumettre à la moindre supervision sérieuse, aux opérations financières les plus fantasques, mettant ainsi en danger l’argent du contribuable, et perturbant le bon fonctionnement de l’économie. L’investissement public ne fait sens que lorsqu’il vient pallier une déficience du marché, pas quand il livre une concurrence féroce (et déloyale, pour le coup) au secteur privé avec les armes de la puissance publique.

 

François Hollande entendait lutter contre les dérives de la finance, « ennemi sans visage ». Nous lui avons trouvé un visage : la CDC, que nous proposons de réformer de fond en comble pour son 200e anniversaire.

 

Le fonctionnement particulier de la Section Générale, une entreprise qui pèse 125 Md€ grâce à des clients captifs

 

Au sein de ce qui est appelé communément la Caisse des dépôts et consignations (CDC), il faut distinguer deux entités, l’établissement public ou Section Générale et le Fonds d’Epargne. Leur bilan, leur mission et leur gouvernance sont différents. S’agissant du Fonds d’Epargne, la CDC n’est que gestionnaire pour le compte de l’Etat du livret A, du livret de Développement Durable, etc. Cette note traitera donc uniquement de la Section Générale, c’est-à-dire des activités pour compte propre de la CDC.

 

La Section Générale dispose d'un bilan de l'ordre de 125 Md€[2]. Son originalité tient aux 50 Md€ (en moyenne) de passif liés aux comptes « clients ». Divers lois et décrets obligent en effet les professions réglementées à déposer les sommes liées à leur activité à la Section Générale (notaires pour plus de la moitié, mandataires et administrateurs judiciaires, huissiers, etc.)[3] En pratique les sommes déposées par ces professionnels sont celles de leurs propres clients, par exemple le dépôt de garantie confié au notaire lors d’une acquisition immobilière, les dépôts versés à un administrateur judiciaire par le repreneur d’une entreprise, les salaires des mineurs mannequins et acteurs jusque leur majorité, etc. Ce monopole de la CDC, créé comme un moyen de garantir les dépôts à une époque où les banques privées étaient peu régulées, est aujourd’hui devenu archaïque.

 

Même si ces dépôts sont bien souvent à vue, la CDC a la possibilité, grâce au monopole dont elle dispose, d’investir ces ressources à long terme. En effet, l’activité économique, la régularité des transactions immobilières, etc. lui assurent la stabilité de son encours et donc la possibilité d’investir ces ressources à moyen ou long terme. Ces investissements sont d’autant plus rémunérateurs que la Section Générale rémunère peu ses clients. L'intérêt alloué aux sommes versées par les notaires sur leurs comptes ouverts à la CDC est de l’ordre de 1% par an[4], bien moins que le livret A par exemple.

 

Seul ce monopole permet à la CDC de générer des résultats financiers convenables. Sur la période 2003–2012, le groupe CDC affiche un rendement appréciable de ses capitaux propres de 1,5 Md€ par an en moyenne (soit 7,3% / an). Mais celui-ci tombe à 300 M€ par an (soit 1,4 % / an) si l’on exclut le rendement théorique du monopole sur les dépôts réglementés (s’il était investi de manière conservatrice en obligations d’Etat à 10 ans, par exemple) ! Ainsi, toutes les activités du groupe CDC, souvent risquées (promotion immobilière, capital-risque, rehaussement de crédit sur le marché hypothécaire américain, etc.), et mobilisant la quasi-totalité des 140 000 salariés, dégagent des résultats très insuffisants au regard des risques pris.

 

Autrement dit, si la CDC se contentait de gérer son monopole sur les dépôts en le plaçant de manière conservatrice (ce qui ne nécessiterait que quelques dizaines de salariés), elle réaliserait en moyenne 1,2 Md€/ an de profits… toutes ses activités actuelles ne générant que 300 M€ supplémentaires, mais engendrant des risques importants.

 

Par ailleurs, le produit de cette rente, garantie et apportée par l’Etat, devrait être intégralement reversé à l’Etat : il n’en est rien. Le groupe de la CDC a longtemps conservé les deux tiers de ses résultats consolidés. Elle en conserve encore la moitié aujourd’hui[5].

 

 

Une entreprise en roue libre, sans Conseil d'Administration ni régulateur

 

Loin de mettre ces ressources publiques à disposition de politiques décidées par le Gouvernement ou le Parlement, la CDC poursuit ses propres objectifs car sa gouvernance lui donne toute autonomie d’action. « La Caisse des dépôts et consignations est placée, de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative[6] ». La commission de surveillance de la CDC, où les représentants issus ou nommés par le Parlement sont majoritaires,[7] est théoriquement chargée d’exercer cette surveillance mais « la commission peut adresser au directeur général des observations qui ne sont pas obligatoires pour lui.[8]» En fait « la Caisse des dépôts et consignations est dirigée et administrée par un directeur général nommé pour cinq  ans[9].» L’entretien du Sénateur Philippe Marini avec Mme Agnès Verdier-Molinié[10] démontre que la pratique est conforme aux textes : « La CDC en tant que corps permanent veille à la défense de ses intérêts. »

 

C’est donc le Directeur général qui détermine les objectifs de la CDC ; ceux fixés par la loi sont trop vagues pour être contraignants : « La Caisse des dépôts et consignations et ses filiales constituent un groupe public au service de l'intérêt général et du développement économique du pays. Ce groupe remplit des missions d'intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l'Etat et les collectivités territoriales et peut exercer des activités concurrentielles.[11] » Le champ d'action de la CDC est vaste et elle l'exploite sans contrôle extérieur.

 

La commission de surveillance a un caractère consultatif et, malgré ses activités financières, la CDC n’est pas soumise au contrôle prudentiel. La loi de modernisation de l’économie a institué un embryon de contrôle externe, l’Autorité de contrôle prudentiel étant désormais en droit de faire des « propositions de recommandation permettant de restaurer ou de renforcer la situation financière et […] d'améliorer les méthodes de gestion ou d'assurer l'adéquation de l'organisation aux activités ou aux objectifs de développement de la Caisse des dépôts et consignations[13]». Le Parlement, plus soucieux de ses prérogatives que des sommes immobilisées par la loi à la CDC, a confié à la commission de surveillance le soin d’adopter ou non les recommandations de l’Autorité de contrôle prudentiel. Les recommandations de la commission de surveillance ne sont elles-mêmes pas contraignantes. La nature des fonds placés à la CDC justifierait pourtant d’un contrôle prudentiel plus étroit encore que celui exercé sur les banques commerciales. Si l’Etat contraint entreprises et ménages à déposer des sommes à la CDC, il serait logique que des experts puissent s’assurer que ces sommes sont bien gérées. L’Etat n’en a cependant pas les moyens, la gouvernance de la CDC le lui interdit.

 

 

Les investissements risqués de « la Caisse », nuisibles aux contribuables et aux investisseurs

 

Cette gouvernance défaillante et la rente financière dont dispose la CDC lui ont permis de se développer dans de nombreux secteurs (capital-risque, villages de vacances, assurance-vie, promotion immobilière, ingénierie, transports en commun, centres de loisir, remontées mécaniques, etc.). La liste de filiales de la CDC s’étend sur plus de vingt pages dans son rapport annuel,[13]. Le groupe compte aujourd'hui près de 140 000 salariés.

 

Son intervention dans l'économie s'accompagne de nombreux conflits d'intérêt. Par exemple, la CDC est, via sa filiale la Société Nationale Immobilière (SNI), le principal bailleur social de France.[14] Or, grâce à la gestion du fonds d'épargne qui lui est confiée par la loi, la CDC est dans le même temps le premier financeur d'autres bailleurs sociaux, directement concurrents de la SNI !.

 

Les innombrables filiales de la CDC opèrent souvent dans des domaines concurrentiels (ex : SAUR pour l’eau et l’assainissement, ICADE pour la promotion immobilière, CNP pour l’assurance-vie, etc.). Comme leur actionnaire jouit d’un lucratif monopole public, elles bénéficient d’une situation privilégiée par rapport à leurs concurrents dont l’accès au financement est bien plus difficile, et arrachent ainsi des marchés à des investisseurs privés. L’effet d’éviction est patent. Ce n’est pas le rôle de l’Etat que de faire concurrence au secteur privé !

 

Faute de contrôle et d’objectifs, l’histoire de la CDC est marquée par des opérations financières controversées comme sa participation dans l’affaire de la Société Générale. En 1988, elle avait apporté 150 millions d'euros à Marceau Investissements lors de la tentative avortée de raid sur la Société Générale[15]. En avril 2006, la CDC a acquis une partie des actions EADS du groupe Lagardère. En juin 2006, la valeur du titre EADS chuta de 30% ce qui a engendré une perte de 191 M€ pour la CDC[16]. De façon plus anecdotique, en octobre 2006, la CDC avait acquis la chaîne de restaurants Quick[17] dont la contribution à l'intérêt général est peu évidente.

 

Ce n’est malheureusement pas le seul investissement de la CDC dans une entreprise belge : la Caisse est un partenaire historique du groupe Dexia qu’elle a contribué à créer en 1996 en lui apportant le Crédit Local de France. Fin 2007, avant le sauvetage public de Dexia, la CDC était le 3ème actionnaire de Dexia avec 12% du capital. Trois des administrateurs de la société belge étaient issus du groupe de la CDC, dont son Directeur général de l’époque (Augustin de Romanet)[18]. Pour mémoire, ni l'Etat, ni aucune collectivité française n'était actionnaire de Dexia avant 2008. Pourtant, selon la Cour des Comptes,[19] « les coûts cumulés liés à Dexia pour les entités publiques françaises sont estimés à 6,618 Md€. » dont 2,72 Md€ pour l’Etat et 1 Md€ pour le Fonds d’épargne. Toujours selon la Cour des comptes, « la Caisse des dépôts et consignations, qui n’avait qu’une participation minoritaire dans le capital de la holding a été peu active dans la surveillance de la stratégie et des dirigeants du groupe considérant sa participation comme une participation financière non stratégique, alors qu'elle avait une expertise en France au titre de ses missions d’intérêt général et aurait dû rester attentive au secteur public local. »

 

Malgré cet échec, dans lequel elle a précipité l'Etat et donc le contribuable, la CDC « a pris l'initiative de constituer un Club des investisseurs de long terme[20] ». qui se veut « un forum d'échange de bonnes pratiques et d'expression d'une identité commune »… Nul doute que l’expérience d’investisseur de long terme de la CDC dans Dexia lui permettra de partager de riches enseignements avec les autres membres de ce Club…

 

 

Conclusion

 

La CDC est un anachronisme coûteux auquel il serait simple de remédier. Voici ce que nous proposons pour son 200e anniversaire, en avril 2016 :

 

- Mettre fin à la centralisation des dépôts réglementés à la CDC. Depuis 2000, les quelques notaires, essentiellement ruraux, qui échappaient encore au monopole de la CDC, ont dû intégrer la grande machine centralisés[21]. Or, ce monopole n’a plus aucune raison d’être, l’Etat disposant désormais de bien d’autres moyens pour garantir les dépôts des particuliers. Laissons aux notaires le choix de leur banque ! Si toutefois l’Etat, compte tenu de son endettement actuel, préférait conserver cette recette, la CDC devrait à tout le moins verser l’intégralité de son résultat social à l’Etat compte tenu de son origine monopolistique et réglementaire

 

- Assurer un contrôle réel de la CDC par la création d'un conseil d'administration, véritable organe de direction de la CDC dont les membres seraient responsables. Cela remplacerait avantageusement l’inutile commission de surveillance actuelle. Les difficultés de Dexia ont fait malheureusement la démonstration que l’Etat accorde sa garantie à la CDC, il est indispensable qu’il la contrôle via ce nouveau conseil d’administration.

 

- Soumettre la CDC à l'Autorité de contrôle prudentiel, comme tous les autres établissements financiers.

 

- Exiger de la CDC qu'elle cède l'ensemble de ses participations concurrentielles, et restituer le produit de ces cessions à l'Etat, ces actifs ayant été financés par son monopole réglementaire.

 

La CDC affiche fièrement son slogan : « Foi publique ». Encore faudrait-il que cette foi ne soit pas aveugle…

 

 

 

[1]Plus récemment, Thomas Le Drian, 29 ans, fils du ministre de la Défense, a été nommé au comité exécutif de la Société nationale immobilière, une filiale à 100% de la CDC.

 

[2]Rapport financier 2012 de la Caisse des dépôts et consignations (page 113). Le passif de la Section générale, c'est-à-dire les ressources qui lui permettent de fonctionner, se présentait de la façon suivante au 31 décembre 2012 :

En M€

Opérations interbancaires       14 122

Opérations avec la clientèle   49 384

Dettes représentées par un titre         27 702

Autres 14 198

Capitaux propres        18 790

 

[3]Par exemple, la loi n° 2003-7 du 3 janvier 2003 modifiant le livre VIII du code de commerce pour les mandataires judiciaires, le décret n°2000-1156 du 30 novembre 2000 qui fait de la Caisse des dépôts le seul établissement autorisé à recueillir et assurer la protection des dépôts de fonds de tiers des notaires, etc..

 

[4]Arrêté du 26 juin 2012 modifiant l'arrêté du 30 décembre 1997 relatif au taux d'intérêt des sommes versées par les notaires sur leurs comptes de dépôt obligatoire ouverts à la Caisse des dépôts et consignations. A compter du 1er juillet 2012, le taux d'intérêt est de 1%.

 

[5]www.senat.fr/rap/l13-156-1/l13-156-116.html et Le dividende de la CDC est calculé sur la base de 50 % du résultat net consolidé plafonné à 75 % du résultat social.

 

[6]Article L518-2 du Code monétaire et financier

 

[7]Article L518-4 du Code monétaire et financier. Les membres de la commission de surveillance sont aujourd'hui :

- Henri Emmanuelli, Député des Landes, Président de la Commission de surveillance ;

- Marc Goua, Député du Maine et Loire, membre de la Commission des finances de l'Assemblée nationale ; Arlette Grosskost, Députée du Haut-Rhin, membre de la Commission des finances de l'Assemblée nationale ;

- Jean Arthuis, Sénateur de la Mayenne ;

- François Marc, Sénateur du Finistère, Rapporteur général de la Commission des finances du Sénat ;

- François Lavondes, Conseiller d'Etat honoraire ;

- Daniel Houri, Conseiller Maître à la Cour des Comptes ;

- Jean Picq, Président de Chambre à la Cour des Comptes

- Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France ;

- Ramon Fernandez, Directeur général du Trésor ;

- Franck Borotra, ancien Ministre et ancien Député (nommé par le Président de l'Assemblée nationale) ;

- Pierre-Antoine Gailly, Président de la CCIP (nommé par le Président de l'Assemblée nationale) ;

- Martin Malvy, Président du Conseil régional Midi Pyrénées (nommé par le Président du Sénat).

 

[8]Article L518-9 du Code monétaire et financier

 

[9]Article L518-11 du Code monétaire et financier

 

[10]www.ifrap.org/La-CDC-et-son-groupe-sont-encore-une-monarchie-absolue,207.html

 

[11]Article L518-2 du Code monétaire et financier

 

[12]Article 151 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie

 

[13]www.caissedesdepots.fr/fileadmin/PDF/rapports_annuels/2012/rapport_financier_2012.pdf - Pages 78 à 105

 

[14]www.caissedesdepots.fr/activite/domaines-daction/developper-limmobilier/premier-bailleur-social-le-groupe-sni.html

 

[15]www.lesechos.fr/07/11/2002/LesEchos/18777-97-ECH_societe-generale---le-raid-manque-de-1988-en-proces.htm

 

[16]www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i0677.pdf

 

[17]http://lexpansion.lexpress.fr/entreprise/rachat-de-quick-par-la-cdc-des-revelations-promises-le-18-octobre_397612.html

 

[18]http://www.dexia.com/FR/actionnaires_investisseurs/actionnaires_individuels/publications/Documents/rapport_annuel_2007_fr.pdf

 

[19]Rapport de la Cour des comptes du 18 juillet 2013, DEXIA, un sinistre coûteux, des risques persistants - www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Dexia-un-sinistre-couteux-des-risques-persistants

 

[20]www.caissedesdepots.fr/activite/terrains-daction/international/le-club-des-investisseurs-de-long-terme.html

 

[21]www.caissedesdepots.fr/fileadmin/Communiqu%C3%A9s%20de%20presse/cp/fiche_professions_juridiques.pdf

 

 

 

 

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