Développement durable et PPP : une reconnaissance ?

Souvent critiqué, le recours au partenariat public-privé se veut désormais mieux sécurisé depuis la réforme des contrats de partenariat, devenus "marchés de partenariat" fin juillet 2015. Cela permettra-t-il…

…de se « débarrasser » de l’ambiance idéologique et médiatique qui entoure un mode de gestion pourtant performant de la chose publique ?

Il faut le souhaiter. Le Commissariat général au développement durable vient de publier un guide intitulé : « Quel domaine de pertinence pour les marchés de partenariat ? »

 

Le guide rappelle que les marchés de partenariat, issus de la réforme en 2015 des contrats de partenariat, permettent à la puissance publique de déléguer le financement, la construction, la maintenance et l'exploitation d'une infrastructure d'utilité publique moyennant le versement d'un loyer sur la durée du contrat. Le contrat de partenariat est resté un marché de niche.

 

Ainsi entre 2004 et mi-2014, 620 contrats ont été signés pour un investissement global de 18 milliards d'euros, ce qui représente 5 % de l'ensemble des achats publics. Parmi les contrats en cours, on peut citer la LGV Bretagne - Pays de la Loire ou la reconstruction des barrages manuels de l’Aisne et de la Meuse. Et se souvenir du contrat de partenariat relatif à l’écotaxe poids lourds, résilié coûteusement.

 

Les réussites sont rarement évoquées: Le Département du Loiret conduit actuellement un PPP pour un pont sur la Loire. Il a construit le premier Collège en PPP - qui a d'ailleurs fait jurisprudence - et en a réalisé plus d'une dizaine depuis. 

 

Ces investissements n'auraient pas été faits sans cette procedure, et la collectivité n'aurait pas "engrangé" pour plusieurs décennies une moyenne de 15 % d'économies sur le coût global.

 

Ce type de marchés suscite depuis leur création en 2004 de nombreux débats en particulier sur leurs coûts. C'est dire que l'étude que publie le Commissariat général au développement durable « Quels domaines de pertinence pour les marchés de partenariat ? » est utile en analysant leurs avantages et inconvénients.

 

Elle rappelle que l'ordonnance du 23 juillet 2015 a remplacé le contrat de partenariat par le marché de partenariat, dorénavant intégré dans le droit des marchés publics. Celle-ci a modifié les conditions de recours au marché de partenariat. « Les critères de l'urgence et de la complexité sont supprimés, et seul reste le critère de l'efficacité économique transformé pour devenir le critère du bilan favorable ».

 

L'intérêt du coût global : Le CGDD crédite le marché de partenariat de plusieurs avantages de taille

 

En premier lieu, il permet à la puissance publique de disposer d'une réponse globale à son appel d'offres, couvrant toutes les étapes du projet. Celle-ci connaît ainsi dès le départ le coût total de l'infrastructure ou de l'équipement qu'elle compte construire, construction, entretien et exploitation. Et maîtrise ainsi son budget. Une transparence rarement atteinte dans le cas d'une maîtrise d'ouvrage publique. Autre bénéfice identifié, la société de projet n'a aucun intérêt à minimiser les coûts de construction, au risque d'un dérapage des coûts d'entretien et d'exploitation. Et sera fortement incité à tenir ses délais puisqu'elle ne touche ses loyers qu'à la mise en service des ouvrages. En revanche, si le CGDD relève que « les profits réalisés par le partenaire privé sont souvent perçus comme exorbitants par les élus et les citoyens », il précise bien que le prix global est forcément plus élevé que le prix d'un projet équivalent en maîtrise d'ouvrage publique ne comprenant que la construction. Autre difficulté liée à la longue durée du marché, porte sur la gestion des modifications rendues nécessaires par l'évolution des besoins du service public. Une évolution qui reste complexe à négocier.

 

Le CGDD insiste sur la complexité du dispositif

 

Les PPP sont exigeants pour les collaborateurs comme pour les élus des Collectivités et de l’Etat : c’est vraisemblablement une des motivations majeures - et la moins affichée -  de ceux qui critiquent ces procédures auxquelles ils renoncent.

 

Ces procédures demandent du courage aux acteurs publics. Elles entraînent la nécessité d'un gouvernance moderne et de disposer au sein de la personne publique, de compétences juridiques et financières pour la passation et le suivi du contrat.

 

La réforme de 2015 impose des seuils minimaux en-dessous desquels le recours à un marché de partenariat est interdit. Pour le CGDD, le marché de partenariat est « un montage complexe qui utilise une procédure longue, souvent accompagnée d'un dialogue compétitif peu usité en marché public et qui se traduit par un contrat lui-même peu lisible, car ne pouvant en aucun cas se résumer à un seul chiffre ». Il liste ainsi les conditions dans lesquelles un marché de partenariat s'avère pertinent.

 

C'est ainsi le cas :

- pour des projets d'une importance suffisante, afin que les coûts de contractualisation ne soient pas rédhibitoires devant le coût total du projet ;

- pour des projets dont le caractère d'urgence nécessite des incitations fortes à tenir les délais ;

- pour des projets techniquement compliqués pour lesquels la puissance publique n'est pas certaine de pouvoir définir la solution la plus efficace pour répondre à ses besoins fonctionnels ;

- lorsque la puissance publique ne dispose pas des moyens nécessaires pour réaliser la maîtrise d'ouvrage, que ce soit en termes de compétence ou de volume ;

- pour des projets appelant de fortes synergies entre phase de construction et phase d'exploitation, lorsque le niveau de service pour l'usager dépend directement de la qualité de l'infrastructure, notamment lorsque celle-ci est difficilement contrôlable.  Enfin, sur la base des rares études portant sur l'efficacité des contrats en cours (PC et IAR de Paris), le CGDD a retenu que les atouts concernant le respect des coûts et des délais de réalisation sont bien réels. Il cite, avec prudence l'exemple des collèges du département du Loiret, qui sur la même période ont été construits tantôt en maîtrise d'ouvrage publique, tantôt en contrat de partenariat. Le coût d'investissement des collèges en contrat de partenariat s'est révélé in fine conforme aux prévisions tandis que les coûts pour les projets en maîtrise d'ouvrage publique ont été supérieurs de 26 %.

 

Jean Armand et Colin Nohant

 

 

Résumé du guide du Commissariat général au développement durable : « Quel domaine de pertinence pour les marchés de partenariat ? »

 

« Les marchés de partenariat, issus de la réforme en 2015 des contrats de partenariat mis en place en 2004, constituent un dispositif innovant permettant à la puissance publique de déléguer le financement, la construction, la maintenance et l'exploitation d'une infrastructure d'utilité publique moyennant le versement d'un loyer sur la durée du contrat. Beaucoup utilisés en France et au Royaume-Uni, ces marchés suscitent des critiques dont les principales sont le recours à des financements privés coûteux et leur manque de flexibilité. À l'opposé, ses défenseurs mettent en avant les incitations données au partenaire privé pour assurer la qualité du service et pour optimiser le coût du projet sur l'ensemble de son cycle de vie avec une bonne coordination des différentes phases. Dans ce contexte de réforme du cadre juridique, consécutif à la transposition de la Directive 2014-14 sur les marchés publics, ce document propose d’analyser les différents avantages et inconvénients relatifs aux marchés de partenariats. En s'appuyant sur une revue de littérature, il identifie les conditions dans lesquels le recours à un marché de partenariat peut être envisagé et dresse un premier bilan des contrats signés avant la réforme. Il examine les évolutions du dispositif britannique comme pistes d’amélioration. Il s’interroge sur le devenir de ces marchés dans le contexte bancaire d'augmentation du coût du financement privé. »

 

 

 

 

 

 

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