…Pourtant le nombre de personnes vivant en-dessous du seuil de pauvreté dans les PMA a augmenté. Malgré un agenda OMD (Objectifs du Millénaire pour le Développement) centré sur leurs enjeux, les pays vulnérables, et en particulier les PMA, sont aujourd’hui les pays les plus éloignés des cibles fixées en 2000.

JA

L’article de Matthieu Boussichas,  publié par l’ICTSD à la veille de la conference de Nairobi, montre que « les défis des PMA (Pays les Moins Avancés) sont immenses mais que le nouvel agenda du développement peut leur offrir l’opportunité de les affronter efficacement, si la communauté internationale fait de leurs vulnérabilités la priorité de son soutien. »

« La dixième Conférence ministérielle de l’OMC se déroulera (l’article a été publié fin octobre) à Nairobi du 15 au 18 décembre 2015. Cette réunion de la plus haute instance décisionnelle de l’OMC, qui se tient pour la première fois en Afrique, clôturera une année riche en échéances internationales importantes pour le développement : se seront alors succédé la 3ème Conférence des Nations Unies sur le financement du développement en juillet à Addis Abeba, l’Assemblée générale des Nations unies à New York en septembre, où ont été adoptés les nouveaux Objectifs de développement durable (ODD), puis la COP 21 en décembre à Paris, qui devrait voir la conclusion d’un nouvel accord global sur le climat. Ces rendez-vous internationaux façonnent un nouvel agenda du développement, durable, large, cohérent et s’adressant à tous les pays.

Les ODD fixent un ambitieux programme de développement à l’horizon 2030. Ils succèdent aux huit Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) adoptés en 2000 par les Nations unies et dont l’échéance est fixée à 2015. Les OMD, focalisés sur les enjeux de développement humain des pays pauvres, se sont avérés être un concept fédérateur permettant de remobiliser la communauté internationale en faveur de la lutte contre la pauvreté. Cependant, ne prenant pas assez en compte un certain nombre de facteurs déterminants du développement, comme l’accès à l’énergie, les infrastructures, l’environnement, le climat ou la sécurité, ces objectifs se sont également révélés incomplets.

Leurs successeurs adoptés cette année élargissent le champ des thématiques et donc des ambitions. En couvrant un maximum d’enjeux et en impliquant tous les pays, leur adéquation avec le monde actuel, multipolaire et interdépendant, est plus forte. Offrent-ils pour autant une réponse pertinente à ses nombreux enjeux, et que peuvent en attendre les pays les moins avancés (PMA), qui pour beaucoup sont restés en marge du développement ?

Objectifs de développement : où en est-on dans les PMA ?

Les OMD concernaient les pays en développement, dont naturellement les PMA. À l’heure du bilan de 15 années de mise en œuvre, force est de constater que celui-ci apparaît contrasté, variant selon les objectifs et les pays. Les progrès sont réels au niveau global, puisque les 44 indicateurs mesurant les 7 OMD de résultats (le 8e étant un objectif de moyens pour les pays développés) ont connu une amélioration. Cependant, nombre de cibles ne sont pas atteintes et les progrès enregistrés masquent de fortes disparités entre pays, souvent en défaveur des PMA.

Par exemple, si la pauvreté dans le monde a fortement reculé, l’effet est avant tout dû aux progrès économiques de la Chine – qui ont permis d’exclure de la pauvreté 500 millions de Chinois – ainsi que de l’Inde, alors que le nombre de personnes vivant en-dessous du seuil de pauvreté dans les PMA a augmenté. Malgré un agenda OMD centré sur leurs enjeux, les pays vulnérables, et en particulier les PMA, sont aujourd’hui les pays les plus éloignés des cibles fixées en 2000.

ODD et PMA : les PMA, particulièrement concernés par le nouvel agenda

L’élargissement de l’agenda du développement à des enjeux plus globaux et à tous les pays pouvait laisser craindre une dilution de la priorité accordée précédemment aux pays les plus pauvres. À la lecture des 17 ODD et de leurs 169 cibles, ces craintes sont plutôt dissipées. Certaines raisons permettent d’espérer pour les pays vulnérables.

Tout d’abord, les principaux objectifs de 2000, comme la réduction de la pauvreté et de la malnutrition ou la promotion d’une éducation et d’un niveau de soin de qualité et accessibles à tous, sont réaffirmés et renforcés. En outre, les facteurs économiques fondamentaux du développement sont plus clairement pris en compte et sont élevés au rang d’objectifs quantitatifs.

La promotion d’une croissance économique pérenne et partagée, d’une industrialisation durable, de l’emploi, notamment de l’emploi des jeunes, mais aussi l’accès à des services énergétiques de qualité et abordables ou encore l’amélioration des infrastructures sont autant de défis désormais mieux identifiés et qui s’avèrent déterminants. Enfin, un état des lieux statistiques des ODD1 montre que, globalement, les pays vulnérables et en particulier les PMA se distinguent par un retard significativement plus important que les autres pays sur la majorité des nouveaux objectifs et cibles de l’agenda post-2015. Les besoins des pays vulnérables en matière de développement durable apparaissent ainsi plus élevés que ceux des autres pays. Si ce constat statistique n’a rien de réjouissant, il est en revanche une raison de croire que les pays vulnérables resteront la priorité du nouvel agenda.

Les déclarations finales des grandes conférences de 2015 alimentent l’espoir d’une meilleure prise en compte des enjeux des pays vulnérables par la communauté internationale. Bien entendu, les perspectives qu’offre ce nouvel agenda aux PMA dépendront, avant tout, de la façon dont les ODD et les principes d’Addis Abeba seront mis en œuvre dans les politiques publiques nationales et internationales de développement.

Les ODD seront profitables aux PMA à conditions d’être bien mis en œuvre

L’enfer est pavé de bonnes intentions. Celles de 2015 sont nombreuses et porteuses de grands espoirs quant à un développement plus stable et mieux partagé. Au-delà des déclarations des grandes conférences précitées, parvenir à cette fin n’a rien d’évident et nécessite des statistiques adaptées et des politiques cohérentes (1).

L’importance de la mesure et du suivi

Un bon suivi statistique est essentiel au pilotage des politiques de développement. Avec l’élargissement de l’agenda, le nombre d’objectifs, de cibles et d’indicateurs à suivre est en forte hausse, à tel point que l’efficacité de l’ensemble pourrait en pâtir. Un travail est en cours aux Nations unies pour définir les indicateurs qui permettront de suivre les 169 cibles des 17 ODD, mais rien ne semble indiquer aujourd’hui qu’une distinction sera faite entre les indicateurs retenus selon leur degré de priorité. Or, un suivi statistique international crédible et visible de l’agenda n’est envisageable que si celui-ci est sélectif, ce qui implique de définir des priorités et une hiérarchie parmi les indicateurs de suivi.

Il s’agirait donc de distinguer les indicateurs prioritaires de ceux qui le sont moins et d’ainsi sélectionner des indicateurs représentatifs des dimensions les plus importantes du développement durable. Un consensus pourrait être trouvé sur quelques dimensions fondamentales, à suivre plus particulièrement à l’aide d’un nombre réduit d’indicateurs SMART – Simple, Mesurable, Assignable (il doit permettre d’identifier qui est responsable de l’évolution de l’indicateur), Pertinent (pour Relevant, en anglais), et Temporellement défini. S’il appartient à la communauté internationale et à chaque État de distinguer quelles dimensions leur apparaissent essentielles, on peut avancer, sans être exhaustif, la santé, la bonne nutrition et le niveau effectif d’éducation de la population, la compétitivité macroéconomique du pays et la sécurité des individus en tant que facteurs fondamentaux.

Une série restreinte d’indicateurs pourrait ainsi faire l’objet d’une attention plus spécifique : par exemple la mortalité infanto-juvénile, la proportion d’individus vivant en dessous de la ligne de pauvreté nationale, le niveau d'instruction atteint par les élèves, le niveau d’emploi des jeunes, l’accès à l’électricité, une mesure de la productivité, une mesure de la qualité de l’environnement ou encore une mesure de la sécurité des individus.

En outre, les responsables du suivi statistique de l’Agenda post-2015 seraient bienvenus de prendre en compte l’une des critiques adressées aux OMD : la mesure de leurs progrès a été définie initialement en considérant qu’un même effort devait produire toutes choses égales par ailleurs le même résultat, quel que soit le pays et son niveau de développement. Or, la vitesse de progression de la plupart des indicateurs diffère selon le niveau de développement d’un pays ; par exemple, une même réduction de la pauvreté nécessite généralement une croissance économique plus forte dans un PMA que dans un pays à revenu intermédiaire.

De même, la réduction du taux de pauvreté progresse de plus en plus lentement au fur et à mesure que l’on se rapproche d’un taux nul en raison de la plus grande difficulté des politiques publiques à atteindre les plus pauvres dont le problème n’est pas que financier, mais relève aussi de leur intégration sociale. Prendre en compte les niveaux initiaux des pays dans l’évaluation de leur progrès permettrait un pilotage plus fin et plus juste des politiques de développement.

Le rôle crucial des financements

La Conférence d’Addis Abeba sur le financement du développement avait pour objectif de définir un cadre prospectif commun pour une mise en œuvre concrète et efficace du nouvel agenda du développement. Dans la déclaration finale, les PMA et les pays vulnérables sont bien pris en compte puisqu’un tiers des paragraphes en font mention, alors que les premiers travaux préparatoires les négligeaient.

Cette déclaration souligne notamment la difficulté de financer le développement de ces pays en raison des risques économiques, politiques et environnementaux auxquels ils font face et qui contraignent leur bonne insertion dans les échanges commerciaux internationaux. Or, aucun pays ne s’est développé à long terme en se fermant au commerce international, celui-ci étant un moteur de croissance plutôt que l’inverse et la croissance étant source de retombées économiques et sociales (2).

Le développement des PMA nécessite donc la mise en œuvre de politiques publiques incitatives et favorables à la compétitivité des entreprises, mais également un soutien particulier de la communauté internationale pour faciliter leur insertion internationale. Le nouveau cadre du développement est l’occasion de redéfinir le rôle que doit jouer l’aide internationale dans un contexte où les incitations économiques restent faibles. L’aide est attendue comme catalyseur des sources de financement. La communauté internationale doit pour cela favoriser le développement d’instruments de financement adaptés aux faiblesses de marché des PMA et trouver des moyens de compenser leurs handicaps structurels, tant économiques que climatiques.

Les ressources concessionnelles de l’aide au développement et des fonds d’adaptation au changement climatique doivent être concentrées en priorité vers les pays où ces handicaps sont les plus élevés. Il s’agit moins d’utiliser des catégories de pays que des critères, parmi lesquels les indicateurs de vulnérabilité sont amenés à jouer une place importante. La Ferdi développe dans ce but de tels indicateurs (3), tant pour la vulnérabilité économique, dans la ligne de l’indice de vulnérabilité économique des Nations unies (EVI) que pour la vulnérabilité au changement climatique. Si les PMA sont par nature les plus vulnérables sur le plan économique, nombreux sont ceux dont la vulnérabilité au changement climatique s’avère également forte.

Comment accompagner les pays vulnérables vers une croissance durable et inclusive ?

Les ODD constituent la première étape d’une transformation progressive mais profonde de nos modèles de croissance économique, indispensable pour assurer leur pérennité. Or, si le défi de la durabilité n’est simple pour aucun pays, il est particulièrement complexe pour les PMA. En effet, il y a peu d’évidence d’une compatibilité à grande échelle entre préservation de l’environnement et croissance économique des pays les plus pauvres. La transition vers une croissance verte de ces pays nécessite d’être accompagnée, notamment par une assistance financière et technique adéquate.

Une large palette d’outils incitatifs

De nombreux instruments permettent d’inciter les agents économiques à investir dans l’économie verte. On peut notamment subventionner l’investissement propre, réformer les subventions énergétiques, mettre en place une fiscalité adéquate sur les activités polluantes et sur la gestion forestière, mettre en place un marché des émissions polluantes, adopter des normes et des certifications contraignantes (sur les forêts, les productions biologiques, les productions respectueuses de l’environnement, etc.), adapter en ce sens les règles des marchés publics, réformer les régimes fonciers en responsabilisant les propriétaires, etc.

Dans les PMA, la mise en place de telles mesures est souvent rendue impossible par le surcoût qu’elles engendrent pour leurs agents. Le système commercial multilatéral doit pouvoir les aider en ce sens. Au-delà de son aide au développement traditionnelle, la communauté internationale doit promouvoir un système commercial incitant à la production et aux échanges de services et de produits verts et prenant en compte les obstacles que rencontrent les PMA.

Comment promouvoir une croissance verte dans les PMA ?

L’accès aux technologies protégées par des droits de propriété intellectuelle doit être favorisé – à l’instar du débat sur les médicaments d’il y a une dizaine d’années – afin de favoriser la diffusion des technologies vertes aux pays les plus pauvres.

Dans le cadre du système commercial multilatéral, les membres de l’OMC devraient favoriser l’utilisation aujourd’hui trop rare de l’article XX(g) du GATT, qui permet d’utiliser les restrictions au commerce, notamment les taxes à l’exportation, pour protéger les ressources naturelles et, dans les pays les plus pauvres, pour développer les industries en aval et diversifier l’activité. De plus, des règles pour l’attribution et l’exploitation du capital naturel devraient être mises en place de façon transparente, en particulier pour les droits d’extraction, en évitant les négociations bilatérales secrètes entre gouvernements et compagnies extractives.

Au-delà de la recherche d’incitations à la transformation des modèles économiques, les négociations commerciales en cours présentent moult enjeux pour le développement des PMA, même si elles achoppent sur des questions telles que les subventions agricoles ou l’accès aux marchés pour les produits agricoles et manufacturés.

Bien que les chances de voir la conférence de Nairobi avancer significativement vers un régime commercial international plus favorable au développement durable des PMA soient limitées, cette conférence sera l’occasion de prolonger les débats ouverts par les grandes conférences de 2015 sur le terrain du commerce. Elle constitue en cela un pont entre les grandes conférences de l’année écoulée et la mise en œuvre effective de leurs conclusions, grand chantier de 2016 et au-delà. »

Matthieu Boussichas est chargé de programme à la Fondation pour les Études et Recherches sur le Développement International (FERDI).

1. Boussichas, M. et V. Nossek, (2014), « État des lieux statistique des Objectifs du Développement Durable (ODD) dans les PMA et les autres pays vulnérables », document de travail Ferdi P114, Clermont-Ferrand.

2. de Melo, J. & L. Wagner, (2015), « L’aide pour le commerce comme financement pour les pauvres », dans Boussichas, M. et P. Guillaumont, (2015), Financer le développement durable. Traiter les vulnérabilités, Ferdi – Economica : Paris.

3. Cariolle, J. et M. Goujon, (2013), « A retrospective economic vulnerability index 1990-2011 - Using the 2012 UN-CDP definitions », Document de travail Ferdi I17, Clermont-Ferrand.