La Cour des Comptes développe son argumentaire sur les investissements publics

Cette année encore, les dépenses de fonctionnement des grandes collectivités locales progresseraient plus rapidement que les recettes de fonctionnement, entraînant une nouvelle dégradation de l’épargne brute,…

… c’est ce que décrit  ARKEA, dans sa récente publication. Par ailleurs la Cour des Comptes vient de préciser, dans son dernier rapport,  son approche de l’investissement public ; et nous en profitons pour rappeler, sans les reprendre toutes, quelles sont nos propositions pour faire évoluer les principes de  gestion des investissements et du patrimoine des collectivités territoriales et de l’Etat.

 

Un ralentissement des dépenses de gestion qui se fait attendre

Les mesures d’économies engagées en vue de ralentir la croissance de leurs dépenses de gestion, ainsi que l’augmentation des taux de fiscalité décidée par certaines collectivités, n’absorberaient qu’en partie la baisse des dotations en provenance de l’Etat. Ce resserrement des marges d’autofinancement, couplé à la réforme territoriale et au phénomène électoral, conduirait au repli – dans des proportions variables – de l’investissement local. Le levier de l’endettement serait par ailleurs utilisé de manière plus mesuré en 2015.

En 2015, les recettes de fonctionnement des grandes collectivités locales enregistreraient une  croissance faible, allant de -0,5% pour les Régions à +1,0% pour les villes.

 

La hausse des dépenses de fonctionnement est supérieure à celle des  recettes

Pour chaque niveau de collectivités locales, leur évolution serait inférieure à celle de l’année précédente. En effet, bien que plus dynamique en 2015, la croissance des recettes fiscales, notamment les contributions directes, ne compenserait que partiellement la baisse des concours financiers de l’Etat. Cette accélération des contributions directes s’explique principalement par l’utilisation par le bloc communal, et par les Départements dans une moindre mesure, du levier fiscal dont ils disposent sur les taxes ménages et la cotisation foncière des entreprises (hausse de +1,6% pour les villes, +1,4% pour les groupements et +0,7% pour les départements). La revalorisation forfaitaire des bases a quant à elle été fixée à +0,9% en loi de finances pour 2015, comme en 2014.

Afin de compenser le fléchissement de leurs ressources, les grandes collectivités locales parviendraient à ralentir la croissance de leurs dépenses de fonctionnement. Ce ralentissement a été permis par une maitrise plus rigoureuse de leurs dépenses courantes (charges générales, subventions à des tiers…), des charges d’intérêts liées aux emprunts en baisse, ainsi que par une faible inflation. Bien qu’en ralentissement, les dépenses de personnel seraient le poste des dépenses de fonctionnement le plus en augmentation, principalement en raison de l’impact des mesures prises au niveau national, notamment dans le cadre des transferts de compétences non compensés.

 

Nouvelle dégradation de l’épargne brute et baisse de l’investissement

Malgré le ralentissement des dépenses de fonctionnement, leur progression resterait supérieure à celle des recettes de fonctionnement entraînant par la même une nouvelle dégradation de l’épargne brute. Conséquence de cette détérioration de l’autofinancement et d’un contexte électoral peu propice à la mise en œuvre des projets, les dépenses d’investissement des grandes collectivités locales se replieraient dans des proportions variables mais très souvent considérables. Cette baisse de l’investissement s’accompagnerait d’un accroissement du recours à l’endettement des collectivités, qui serait toutefois de moindre ampleur que celui constaté en 2014.

 

La Cour des Comptes semble se montrer rassurante sur la baisse des investissements

Dans son dernier rapport la Cour des Comptes consacre un chapitre à l’investissement public afin « d’éclairer, écrit-elle, les débats actuels sur le niveau, l’évolution, la répartition, les impacts économiques à court et long termes ainsi que les conditions d’évaluation de cette catégorie de dépenses publiques ».

Elle rappelle un certain nombre de réalités sur les difficultés persistantes de la France à mettre en œuvre les objectifs en termes de dépenses publique, de déficit et d’endettement et sur l’absence de perspectives crédibles.

Elle développe une analyse approfondie de l’investissement public dans laquelle on voit poindre des thèses défendues sur de nouvelles approches, en particulier  par notre Think Tank, même si les raisonnements traditionnels l’emportent au final.

 

La France, mauvais élève de l’Europe

Confrontée, comme ses partenaires européens, au défi de la consolidation des finances publiques au sortir de la crise financière des années 2008- 2009, la France a effectué un effort structurel moindre que la plupart des pays européens. Malgré le poids très élevé des dépenses publiques dans le PIB par rapport à la plupart des autres pays européens, la France a privilégié, rappelle la Cour des Comptes,  jusqu’en 2013 une consolidation de ses finances publiques par la hausse des recettes. Face au même défi, nos partenaires européens ont quant à eux fait le choix d’un partage plus équilibré des mesures de   redressement entre les recettes et les dépenses, de manière à faciliter le respect de leurs engagements de réduction des déficits en préservant à moyen terme leur croissance économique.

Nous souhaitons rappeler par ailleurs, que la dégradation économique de la France, au titre des grands équilibres de la dépense publique, était flagrante dès avant la crise de 2008.

De ce fait, la progression des dépenses publiques en volume n’a été qu’infléchie en France à la sortie de la crise, alors qu’elles ont baissé chez les pays européens proches de la France en termes de PIB (Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne et Pays- Bas).

 

La baisse des dépenses ne peut que  résulter des réformes vigoureuses

Pour maîtriser l’évolution de leurs dépenses, insiste la Cour, les autres pays d’Europe ont mené des réformes vigoureuses de l’action publique. Sur la masse salariale publique, les taux de non remplacement des départs à la retraite ont été   beaucoup   plus   élevés  qu’en France et les rémunérations ont été parfois diminuées. Dans certains pays, des plans de départs ont également été mis en œuvre. En outre, de nombreuses organisations publiques ont été rationalisées (réduction du nombre d’agences publiques, voire de collectivités locales, rationalisation des compétences, etc.), grâce à des revues des dépenses publiques aux objectifs ambitieux.

« Pour parvenir à baisser durablement le poids des dépenses dans le PIB, les réformes doivent reposer sur des choix explicites, être partagées par l’ensemble des administrations publiques  et viser une  plus  grande efficacité des dépenses, notamment par un meilleur ciblage de leurs effets et la suppression des redondances dans l’action publique ».

« Il est donc loin d’être acquis que le déficit public sera ramené à 3,3 % du PIB en 2016 et 2,7 % en 2017 », indique la Cour des Compte qui ajoute que «  les mesures d’économies sont généralement peu documentées, rendant incertaine la stabilisation des dépenses publiques ».  Et de rappeler que des réformes structurelles sont nécessaires pour réaliser les économies prévues par le programme de stabilité en 2016-2017. Elle précise que le Gouvernement n’en donne pas d’exemples significatifs » et au contraire, prévoit des « efforts de maîtrise plus importants sur les dépenses les plus faciles à réduire sans réformes : les investissements et les achats courants de biens et services ».

 

Une approche encore traditionnelle des investissements ?

Toutefois, la Cour des Comptes n’accepte pas l’idée de comptabiliser autrement les dépenses d’investissement et de ne pas les assimiler, au titre du déficit ou de la dette, aux dépenses de fonctionnement.

En fait la Cour reste sur la lecture des comptes publics de l’Etat, alors qu’elle constate par ailleurs que les collectivités sont le principal investisseur.

Or, rappelons-le, les budgets des collectivités sont soumis au strict respect - contrôlé par l’Etat - de l’équilibre des dépenses et recettes de fonctionnement : en aucun cas les emprunts ne pourraient financer le fonctionnement : c’est la règle d’or. Leur dette de ce fait ne correspond pas à un déficit, elle est affectée aux dépenses d’investissement.

La Cour est explicite : « Les investissements des administrations sont des dépenses publiques et contribuent comme telles à l’endettement public. Ils ne sauraient être soustraits de la mesure du déficit public ». Une telle déduction, précise-t-elle « obligerait corrélativement à ajouter des dotations aux amortissements aux dépenses et au déficit ce qui réduirait fortement l’impact de ce changement de méthode. En outre, celui-ci présenterait des risques en ouvrant la voie à d’autres réformes conduisant à vider la notion de déficit public de son sens »

 

Une ouverture modeste 

Elle semble toutefois opérer une ouverture, que l’on peut saluer même si elle est très modeste : «  le mode actuel de comptabilisation ne fait pas obstacle à la prise en compte des spécificités des investissements publics dans le cadre des procédures européennes de coordination des politiques budgétaires ».

 

Promouvoir une approche publique nouvelle des investissements et de la gestion patrimoniale

La Cour rappelle par ailleurs certaines de ses positions traditionnelles relatives aux investissements en décourageant toute relance, voire le maintien du niveau actuel. En effet, convaincue que l’obligation la plus forte est de baisser globalement la dépense - sans accepter de différencier les parts respectives du fonctionnement et de l’investissement, même dans la baisse - elle semble accepter que le ralentissement des dépenses publiques vienne principalement de la chute des investissements et en particulier, comme la cour  le note, des collectivités territoriales.

Il convient aussi de rappeler que la réflexion sur les investissements doit par exemple intégrer les ressources autres que la dette et la fiscalité, ou tenir compte les initiatives européennes.

« L’investissement public a diminué depuis 2007 en Europe, mais nettement moins en France où il reste en 2014 à un niveau plus élevé que dans presque tous les autres pays européens. La France maintient ainsi un effort d’investissement supérieur à celui nécessaire pour compenser la dépréciation du stock de capital. Les indicateurs disponibles suggèrent en outre que la densité des infrastructures publiques y est satisfaisante. »

 

Les dépenses de fonctionnement cannibalisent l’investissement

L’observation de la Cour relative à un maintien de l’investissement public français mérite d’être nuancée, car les statistiques ne recouvrent pas les mêmes réalités dans les différents pays (par exemple, en ce qui concerne la part de financement privé dans les investissements publics) et  les évolutions en volume cachent la baisse de la part des investissements dans les dépenses publiques globales : les dépenses de fonctionnement viennent en effet remplacer des dépenses d’investissement.

Ce mouvement était déjà très fort pour l’Etat et se constate pour les collectivités depuis quelques années. Par ailleurs comment ne pas prendre en compte son amplification pour les années à venir : certains observateurs parlent d’une baisse prévisible à court terme de 20 à 30 % des dépenses d’investissement des collectivités territoriales.  

 

Mieux évaluer la pertinence des investissements publics  

La Cour rappelle qu’une hausse de l’investissement public a généralement des « effets favorables à court terme sur l’activité économique et supérieurs à ceux d’une augmentation des autres dépenses publiques ou d’une réduction des prélèvements obligatoires. Les investissements publics ne doivent cependant pas être décidés pour obtenir de tels effets de court terme car ils risquent d’intervenir à contretemps compte tenu de leurs délais, souvent très longs, de réalisation. Ils doivent être décidés au cas par cas, dans une perspective de long terme, en fonction de leur capacité à relever le potentiel de production de l’économie française, à améliorer les conditions de vie des ménages ou à générer des gains de productivité. »

Mais il ne faut pas oublier que les investissements gelés depuis 2012 n’ont, par définition, pas eu d’effets sur la croissance. Il faut bien, agir, sortir du court termisme et relancer une programmation pluriannuelle des investissements, ne serait-ce que pour assurer en particulier l’entretien et la maintenance, même si la Cour indique « qu’il  n’y a pas de signes d’insuffisance globale de l’investissement public en France ». Rappelons ici la situation patrimoniale de certains réseaux : fer, routes nationales, eau et assainissements, ponts et canaux ; sans oublier des besoins cruciaux comme la couverture haut-débit au plan national et les attentes en mobilité y compris résidentielle.

 

Un meilleur choix,  et un pilotage plus efficaces des projets

La Cour rappelle par ailleurs « qu’il existe de nombreux exemples traduisant la médiocre qualité de la décision d’investir et de la conduite des projets d’investissement « 

« La connaissance des projets d’investissements publics reste lacunaire et leur évaluation trop rare et insuffisamment prise en compte. Les obligations d’évaluation socio-économique et de contre-expertise inscrites dans la loi de programmation des finances publiques constituent une avancée notable mais il reste des progrès à accomplir, notamment en définissant mieux ces obligations, pour être mieux assuré de bien investir ».

La Cour consacre une partie importante du chapitre relatif aux investissements, aux modalités d’évaluation des investissements et à leur caractère crucial. Elle  décèle par ailleurs des lacunes françaises et suggère  des pistes d’amélioration.  

Notre Think Tank souscrit à ces réflexions relatives à ce que la Cour appelle « un mieux investir » qu’il développe par ailleurs dans ses propositions. Nous sommes là au cœur de l’une des évolutions majeures que doit connaitre la politique nationale d’investissement.

 

Jean Armand

 

 

Nos propositions

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