Une France « consciemment » brouillée avec les lois économiques et budgétaires ?

Depuis 40 ans le budget de l’Etat n’a connu aucun équilibre.  Le déficit atteint aujourd’hui 4,3 % du PIB soit 85,9 milliards d’euros, selon l’Insee. « Un chiffre titanesque qui mérite d’être rapporté non pas à la somme des valeurs ajoutées brutes (PIB)  mais…

… aux recettes annuelles de l'Etat (394,8 milliards d’euros pour 2013). Calculé ainsi, on obtient un déficit de 21,5% »,  pour Jean-Yves Archer, économiste qui a publié un article dans les Echos, et que nous reprenons en clôture du présent billet.

 

Juger des dépenses nécessaires et en assurer les  financements, durablement…

 

L'équilibre est une obligation qui s’impose aux institutions, comme aux gouvernants et il  dépend donc  - tout simplement si l’on peut dire – de la saine gestion publique qui emporte en premier la maîtrise de l'évolution des dépenses.

 

Les dépenses dépendent de leur utilité sociétale, de leur faisabilité technique et de leur soutenabilité financière (choix des systèmes de financements: subventions, délégations de service public,   partenariats public-privé, grand emprunt, dépenses non « consomptibles »…).

 

Le « court-termisme » l’emporte…

 

Aux équilibres non tenus, aux choix non mis en œuvre, s’ajoutent les  estimations et prévisions hasardeuses, les fiscalités affectées.  Et les présentations médiatiques font le reste et facilitent -  ou habillent en tous cas - la fuite en avant.

 

Et pendant ce temps, la compétitivité et l’attractivité du pays, de ses entreprises et de ses salariés s’étiolent inexorablement, cependant que les reformes qui s’imposent - et dont les mécanismes comme les résultats sont connus et maitrisables -  sont repoussées, le courage de l’action cédant  place à l’immédiateté  du langage et de médiatisation.

 

François-Paul  Landen

 

 

« Déficit : pourquoi la France ne tient pas son budget.

 

« La France n'a pas bouclé un seul exercice budgétaire dans le vert depuis 1974. La faute au poids des institutions, à la conjoncture et à un certain laxisme politique.

 

Depuis la fin des Trente Glorieuses, l'objectif de l'équilibre budgétaire semble devenu chimérique. Le dernier exercice dans le vert remonte à 1974, sous la présidence de Valery Giscard d’Estaing - notamment sous l'impulsion préalable du ministre Jean Taittinger - et s’établissait à 8,5 milliards… de francs, selon « Le Figaro ».

 

Depuis 1975, et le contrecoup du choc pétrolier de 1974, la France finit toujours l’année avec ses comptes dans le rouge. Pire, sous la présidence de Nicolas Sarkozy, les déficits ont littéralement explosé – la crise financière aidant – jusqu’à atteindre 7.2% du PIB en 2009.

 

Bruxelles a fait pression sur la France pour que son déficit public repasse sous la barre de 3% du PIB, afin de répondre aux exigences du traité de Maastricht. Une promesse formulée par le candidat Hollande en 2012 pour l’exercice 2013.  Résultat, le déficit a atteint 4,3 % du PIB soit 85,9 milliards d’euros, selon l’Insee. Un chiffre titanesque qui mérite d’être rapporté non pas à la somme des valeurs ajoutées brutes (PIB)  mais aux recettes annuelles de l'Etat (394,8 milliards d’euros pour 2013). Calculé ainsi, on obtient un déficit de 21,5%...

 

Dynamique et loi de Wagner

 

L'équilibre budgétaire est un processus dynamique qui doit être élaboré par le ministère de l’Economie et des Finances, puis voté, réalisé et enfin contrôlé par la Cour des comptes dans le cadre – notamment - de l'article 47-2 dernier alinéa de la Constitution.

 

L'équilibre budgétaire est aussi une résultante d'arbitrages qui se heurte à la « loi de Wagner ». Elle postule que la croissance des dépenses publiques est inexorable car liée à l'essor de la complexité de la société.

 

L'équilibre dépend donc de la maîtrise de l'évolution des dépenses : de leur utilité sociétale comme de leur faisabilité technique (panachage des systèmes de financements et nuances d'inscription budgétaire : subventions,  partenariats public-privé, grand emprunt et dépenses non « consomptibles »).

 

Symétriquement, il dépend de la bonne appréciation anticipée du rendement de l'impôt - variable selon le taux d'inflation -, de son taux d'acceptation par les citoyens - illustré par la « courbe de Laffer » - de l'économie informelle et de son caractère pertinent au regard de la conjoncture. Chacun a en mémoire l'excès de pression fiscale récent qui a représenté une hérésie du fait de l'évanescence corrélée de la croissance.

 

Des chiffrages prévisionnels hasardeux

 

Maîtrise des dépenses et anticipation de recettes sont deux points d'évidence. La grande faiblesse de la France réside en sa faible propension à effectuer de justes et valables chiffrages prévisionnels. La réforme des rythmes scolaires de Vincent Peillon, budgétée à 250 millions d'euros a finalement coûté plus de 1,16 milliard. Les coûts de la Philharmonie de Paris ont aussi dérapé. Ils sont passés de 173 à 380 millions d’euros selon le magazine « Challenges ». Ce sont autant d'exemples qui attestent du besoin urgent de travail collectif.

 

André Malraux visa un jour « l'éternelle poignée de ceux par lesquels ce qui transfigure les individus commence ou recommence : la légion des témoins ». Oui, il y a partout dans l'Etat des femmes et des hommes qui sont témoins d'aberrations. Combien réagissent ? Combien deviennent des lanceurs d'alerte budgétaire ? Sans la vectorisation de la légion des témoins, la France n'y parviendra pas. Ce n'est pas une conviction, c'est une certitude factuelle.

 

Le poids des institutions

 

L'école de la Régulation (Boyer, Mistral, Aglietta...) a permis d'établir qu'une économie dépend de l'adéquation entre la sphère productive et les cinq formes institutionnelles suivantes : concurrence, monnaie, Etat, rapport salarial et ouverture à la mondialisation. Or les pressions déflationnistes sont décrites comme une crise du mode de la régulation. Ainsi, la mutation présente que connait notamment l'Europe doit être lue à travers cette grille d'interprétation qui n'est pas favorable à la possibilité d'atteindre l'équilibre budgétaire.

 

En reprenant les travaux de Robert Fogel et Douglass North, pionniers de la cliométrie - l'histoire économique quantifiée - et prix Nobel d'économie en 1993, on aboutit à l'importance du fait historique et de l'état des lieux en matière institutionnelle.

 

Plus de 900 parlementaires ou encore un Conseil économique social et environnemental sont bien des lieux institutionnels tout autant que des centres de coûts voire, parfois, de purs incinérateurs d'impôts, à la lumière du service rendu. Une mise en cohérence de notre millefeuille territorial et une simplification de la démocratie nationale sont techniquement faisables et pourraient permettre d'économiser respectivement 25 et 10 milliards par an. De même, la Cour des comptes a eu l'opportunité de dénoncer les dérives de la fiscalité affectée.

 

Le contournement via la fiscalité affectée

 

Il est édifiant de découvrir sur le site de la Cour des comptes qu'un effort de seulement 600 millions d'euros (rapportés à 112 milliards de taxes prélevées) a été demandé, en 2012, aux 453 entités et agences de toute sorte bénéficiaires de ces taxes...

 

Dans la plupart des cas, c'est un moyen pour débudgétiser les dépenses. Ainsi, le total des 309 taxes affectées a suivi une hausse de 4,5% par an à comparer au 1,2% par an du budget général de l'Etat. De même, alors que les effectifs de l'Etat ont baissé de près de 6% sous la présidence de Nicolas Sarkozy, les effectifs des agences et autres ont augmenté de 10,4% ! Le coup de projecteur est net : d'aucuns évitent de s'inclure dans la notion juridique d'équilibre budgétaire, manifestement avec l'accord explicite de gouvernements successifs.

 

Ici, on retrouve « la logique de l'action collective » où Mancur Olson stigmatisait ceux qui s'affranchissent du contenu du mandat public reçu pour suivre une conduite directement fidèle à leurs propres intérêts. Donc, en l'espèce, à une orientation clientéliste.

 

Si la hiérarchie des projets publics est un exercice difficile (règle de Tinbergen), il est avéré que les méandres organisationnels publics peuvent induire des pratiques contestables : exemple des cessions du patrimoine immobilier de l'Etat (lire : « Les cessions immobilières de l’Etat au plus bas » sur « LesEchos.fr »)

 

Vers la règle d'or ?

 

A travers la fiscalité affectée, on perçoit le caractère très partiellement opérant de la règle d'or qui pose le principe, alors supposé inscrit dans la Constitution, de l'équilibre budgétaire stricto sensu ou de l'équilibre limité aux seules dépenses de fonctionnement (hors-investissement, donc ).

 

En France, la loi-cadre d'équilibre des finances publiques a effectivement été adoptée en Conseil des ministres le 13 juillet 2011 mais n'a jamais été soumise au vote requis du Congrès. Nous sommes loin du pay-as-you-go des Etats-Unis.

 

Au demeurant, l'exemple de l'Ondam (Objectif annuel de dépenses d'assurance-maladie) qui est systématiquement dépassé et bafoue ainsi le vote du Parlement laisse songeur quant à l'opportunité d'inscrire une règle d'or que l'Etat biaiserait, s'il le fallait.

 

Plus concret, le TSCG (Pacte budgétaire européen) conduit de manière indirecte à une véritable recherche de l'équilibre budgétaire puisque l'article 4 dispose que l'Etat considéré doit réduire son endettement de un vingtième (soit un peu plus de 100 milliards pour la France de 2015) par an dès lors que le seuil de 60% d'endettement est dépassé.

 

Le subterfuge du hors-bilan

 

Compte-tenu de la pratique pluri-décennale des engagements hors bilan qui s'élèvent à plus de 3.000 milliards et porte notre dette exhaustive à plus de 260% du PIB, chacun peut craindre qu'un corset de type équilibre budgétaire n'irrigue le fleuve sournois de ce fameux et discret hors-bilan.

 

La lecture de Richard Musgrave et de son Traité des finances publiques (1959), rapporte le triptyque : allocation des ressources, stabilisation conjoncturelle et redistribution. Or l'allocation des ressources est un exercice délicat du fait de la lourdeur de la LOLF et du poids persistant des services votés (qui perdurent de facto), la stabilisation est génératrice de déficits et surtout la redistribution est un parcours du combattant où il y a un fossé entre la volonté publique et le résultat obtenu. Si l'Etat a tenté d'amorcer un freinage de ses dépenses, il est clair que le budget social de la société française demeure un défi.

 

Dans son Traité d'économie politique, Raymond Barre a écrit : « les fortes fluctuations cycliques de la production montrent que les politiques de stabilisation (et en particulier l'instrument budgétaire ) ont moins d'efficacité que dans le passé ». Et : « l'instrument budgétaire est bloqué du fait de l'ampleur des déficits et de l'endettement. Les seuls degrés de liberté sont du côté de la politique monétaire au travers de la fixation des taux d'intérêt de court terme. »

 

Le quantitative easing de la BCE est là pour nous rappeler la justesse du propos en matière de taux d'intérêt et de dépréciation de la monnaie. La question devient : comment fonctionner sans orthodoxie monétaire et viser l'orthodoxie budgétaire ? »

 

Jean-Yves Archer / Économiste

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