Les investissements structurants restent un facteur majeur de croissance

Pour retrouver la croissance, il faut éviter absolument que l'assainissement des finances publiques passe  par des coupes dans les investissements en infrastructures car cela nuit considérablement aux perspectives de croissance…  

…Eckhard WURZEL, expert de l’OCDE défend ce point de vue dans une publication présentant les conditions majeures d’une croissance renouvelée et durable que nous reprenons  à la fin de notre article.

 

Les investissements dans les infrastructures pour la croissance

 

La composition de la politique budgétaire peut et doit  être ajustée de manière à soutenir la croissance et l'emploi. Une approche coordonnée destinée à renforcer les investissements dans les infrastructures propices à la croissance, telle que celle qui ressort du plan Juncker, pourrait y contribuer.

 

Les propositions d’INFRASTRUTURE France

 

En France, c’est la conviction du Think Tank, les arbitrages budgétaires, qu’il s’agisse des budgets de l’Etat ou de ceux des collectivités territoriales, il ne faut pas traiter d’un seul bloc le fonctionnement et l’investissement. L’Etat ayant depuis longtemps mêlé les deux, y compris en finançant le fonctionnement et en particulier le traitement des agents publics par de l’emprunt, sacrifie en premier les dépenses d’investissement alors que c’est bien sur le contraire qu’il faudrait faire.

 

Sanctuariser les crédits d’investissement

 

Dans la même confusion, et n’osant innover sur des mécanismes pourtant simples, il réduit tout simplement les dotations aux collectivités sans chercher des effets différenciés sur les dépenses d’administration et de fonctionnement, et les dépenses consacrées aux investissements structurants et porteurs de croissance.

 

Les effets de ces réductions de dotations sont immédiats sur deux postes budgétaires dans les collectivités : la réduction drastique des dépense d’investissement (en raison notamment du poids de la charge des intérêts de la dette sur les dépenses de fonctionnement)   et la réduction de l’autofinancement consacré à l’investissement qui est, elle, absorbée par les dépenses de fonctionnement.

 

L’autofinancement ainsi réduit ne peut plus constituer le levier indispensable pour contracter de nouveaux emprunts destinés à poursuivre les investissements. Le discours ambiant sur l’endettement conjugué à la frilosité, et c’est peux dire, sur des mécanismes de financement innovants en terme de partenariats privé/public par exemple, font le reste. Et sans parler des retards pris dans la mise en œuvre du Grand Emprunt, du Schéma National des infrastructures, de l’abandon de l’écotaxe, du blocage du plan de relance des autoroutes, du gel des investissements ferroviaires, de la frilosité sur les infrastructures de réseaux d’énergie ou d’eau.

 

Le cout global, nouvelle vertu publique ?

 

On remarquera d’ailleurs que le PPP qui n’est qu’un prolongement du mécanisme des DSP – pas si innovant compte tenu de sa robustesse et de de son ancienneté – est présenté à tort come innovant. La vrai innovation qu’il introduit, et c’est un impératif qui devrait s’imposer à toute  la dépense publique, c’est l’obligation de raisonner en cout global sur la durée de vie de l’équipement : conception, construction, maintenance, exploitation, financement et assurances. Combien d’équipements sont encore construits sans que les couts d’exploitation de maintenance ne soient connus et maitrisés ?

 

Comment comprendre par ailleurs la brutale attaque contre les DSP autoroutières, mises en place par le même Eta qui les soupçonne de tous les maux,  dans le respect des règles juridiques, de concurrence, d’équilibre économique ? Ce phénomène se retrouvant d’ailleurs dans des collectivités territoriales qui parfois sacrifient le long terme au court terme  en ne pratiquant pas la vérité des couts et le cout global, et mettent en cause les DSP.

 

Si l’on revient à l’article de Eckhard WURZEL que nous reproduisons en annexe, sa thèse est que des reformes structurelles s’imposent, appuyées par les politiques budgétaires et monétaires adaptées.

 

Les infrastructures énergétiques : un investissement urgent

 

A titre d’exemple, des infrastructures de réseaux énergétiques plus efficaces peuvent avoir des effets d'entraînement positifs significatifs à moyen terme. De même, elles peuvent  produire des effets stimulant à court terme. Il est possible de faire plus et mieux pour lier l’indispensable réduction – mais raisonnée – des dépenses d fonctionnement avec les réformes structurelles. Le Chef du bureau Union européenne et zone euro au Département des affaires économiques de l'OCDE indique par exemple qu’un relèvement de l'âge effectif de la retraite favorise la croissance économique à court terme et renforce la croissance de la production potentielle à long terme. De même les  réformes des systèmes d'enseignement et de santé peuvent conduire à de fortes baisses de dépenses de fonctionnement, sans pour autant compromettre l'équité ni la qualité des services fournis.

 

Mobilité, performance énergétique

 

Contrairement aux autres économies de la zone OCDE, l'UE reste, selon l’expert,  caractérisée par divers obstacles de taille dans des domaines clés tels que l'entrepreneuriat, la mobilité de la main-d’œuvre et l'efficacité énergétique. Par ailleurs, le processus d'affectation des ressources destinées aux entreprises innovantes est plus lent ou moins efficient dans l'UE qu'aux Etats-Unis

 

L’urgence de l’intégration des réseaux énergétiques

 

L'intégration des réseaux énergétiques à l'échelle de l'UE doit été accélérée, selon la Commission européenne qui estime que les  besoins d'investissement sont considérables concernant les réseaux électriques d'ici à 2020.

 

En effet,  le développement des énergies renouvelables passe obligatoirement par un renforcement de l'infrastructure de réseau électrique, en particulier s’agisssant de l'interconnexion des réseaux nationaux. Cela pourrait être un des domaines méritant d'être intégrés dans le plan Juncker évoqué précédemment.

 

L’expert de l’OCDE suggère une dissociation des structures de propriété des activités de production, de transport et de gestion de réseau, s'inscrivant dans le cadre de compagnies d'électricité intégrées verticalement, dans les pays où elle n'a pas encore été réalisé . Elle supprimerait les facteurs qui incitent les opérateurs historiques nationaux à entraver les investissements dans les capacités d'interconnexion pour protéger leur marché national.

 

Les normes et les charges  reglementaires

 

Une armonisation  des normes réglementaires stimulerait la concurrence, la croissance et l'emploi en Europe. C’est l’exemple du  cadre règlementaire de l'économie numérique intégrant des normes techniques, de sécurité juridique et de protection de la vie privée et qui constitue une des initiatives à envisager.

 

Il convient par ailleurs  de réduire au minimum les charges réglementaires et administratives liées au droit de l'Union européenne, pour créer un environnement propice à la croissance. Eckhard WURZEL développe d’autres points favorisant la croissance dans l’article repris ce dessous.

 

T. LIDOLFF et J. ARMAND

 

 

« Où va l'économie européenne ? »

 

Article de Eckhard WURZEL Chef du bureau Union européenne et zone euro au Département des affaires économiques de l'OCDE.

 

« La croissance reste fragile en Europe. La zone euro est sortie de la récession au printemps 2013, après six trimestres de recul du produit intérieur brut (PIB), mais elle est entrée en stagnation un an après seulement. Pour remonter la pente, des réformes s'imposent.

 

La situation dégradée des bilans du secteur privé, les contraintes de crédit et le chômage élevé continuent de peser sur la demande, tandis que l'ampleur des ressources économiques inemployées, conjuguée à la forte baisse des prix de l'énergie, a fait passer l'inflation en territoire négatif. Selon les prévisions de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la croissance du PIB réel ne devrait se redresser que lentement cette année et la suivante, sous réserve que la confiance s'améliore, que l'assainissement des bilans des banques se poursuive, que la Banque centrale européenne (BCE) prenne de nouvelles mesures d'assouplissement monétaire, et que la demande bénéficie des effets de l'affaiblissement de l'euro et des baisses des cours du pétrole 1. Le chômage ne devrait refluer que graduellement. En revanche, la croissance restera probablement vigoureuse aux États-Unis et sera probablement supérieure de 1,5 à 2 points de pourcentage à celle de la zone euro.

 

L'impact des risques géopolitiques

 

Le nouvel accès de faiblesse de l'économie européenne est dû, dans une certaine mesure, à une exacerbation des risques géopolitiques qui pèse sur la confiance des entreprises. Par ailleurs, l'effet stimulant des économies émergentes sur la croissance est également absent. Cela dit, les cours du pétrole brut ont reculé pour s'établir à la moitié environ de leur niveau moyen de 2014, produisant un effet de relance lié à la baisse des coûts et à l'augmentation des revenus réels. Des simulations réalisées laissent penser que cet effet pourrait rehausser la croissance du PIB dans la zone euro de 0,2 point de pourcentage environ cette année et la suivante. L'effet produit sur le PIB sera sans doute plus modéré qu'aux États-Unis, en raison de la moindre intensité énergétique de l'économie européenne et de la dépréciation de l'euro par rapport au dollar américain. La diminution du cours de change de la monnaie européenne aura par ailleurs des effets positifs en soi. Une dépréciation progressive de 10 % de l'euro vis-à-vis du dollar au cours des deux années à venir pourrait se traduire par un gain de croissance du PIB dans la zone euro de l'ordre de 0,2 et de 0,4 point de pourcentage en moyenne en 2015 et en 2016, respectivement.

 

Néanmoins, l'atonie persistante de la croissance en Europe montre que surmonter les déséquilibres économiques et ramener l'économie sur une trajectoire de croissance et d'emploi plus élevée est une entreprise complexe. Avant même que la crise n'éclate, les résultats moyens de l'Europe en matière d'emploi et de productivité étaient décevants. Par exemple, la croissance annuelle de la productivité tendancielle du travail par employé entre 2000 et 2007 était de 0,8 % dans la zone euro, 1,4 % dans la zone OCDE et 1,7 % aux États-Unis.

 

Des progrès relatifs

 

Ce tableau d'ensemble dissimule cependant certains progrès. À l'approche de la crise, d'amples déficits des paiements courants s'étaient formés dans certains pays européens où ils allaient souvent de pair avec un gonflement de l'investissement immobilier ou une dette publique élevée et croissante. Dans plusieurs pays, cela se conjuguait à des distorsions des prix et des salaires relatifs ainsi que de la répartition des ressources intérieures, pesant sur la compétitivité extérieure et les gains de productivité.

 

Les pays en déficit des paiements courants qui ont été les plus durement touchés par la crise, notamment l'Espagne, l'Irlande, la Grèce et le Portugal, affichent tous aujourd'hui un excédent du compte courant. Ce renversement ne reflète pas seulement une faiblesse de la demande intérieure qui pèse sur les importations.

 

La compétitivité extérieure s'est également renforcée, l'ajustement des prix relatifs étant facilité par les réformes structurelles relatives aux marchés du travail et des produits. Les coûts unitaires relatifs de main-d’œuvre ont sensiblement diminué, notamment en Grèce, et un processus d'ajustement des prix relatifs des produits a également débuté plus récemment. Cela a renforcé les exportations de ces pays et leurs parts de marché à l'exportation, et a probablement contribué à la baisse tendancielle des écarts de taux d'intérêt observée depuis le second semestre de 2012, grâce à la diminution des besoins de financement transfrontalier. Les positions extérieures globales nettes des pays vulnérables restent toutefois fortement négatives, et il faudra de nombreuses années d'excédents des paiements courants pour les réduire sensiblement.

 

Le processus de rééquilibrage interne entamé dans les pays vulnérables se poursuit également, et certains pays, notamment l'Espagne, la Grèce et le Portugal, ont enregistré en 2014 une croissance trimestrielle nettement supérieure à la moyenne de l'Union européenne (UE). Des réformes structurelles importantes ont été mises en oeuvre au cours des dernières années dans les pays vulnérables, en particulier s'agissant du marché du travail, et des réformes propices au renforcement de la concurrence sur les marchés de produits ont également été engagées. Le rééquilibrage a été plus limité dans les économies caractérisées par de larges excédents. Une contribution plus forte de leur demande intérieure à la croissance favoriserait l'ajustement global de l'économie de l'UE. La poursuite des réformes structurelles, en favorisant le redéploiement des ressources et en stimulant la croissance économique, peut donner une assise plus durable au processus de rééquilibrage.

 

Des réformes souhaitables

 

Les réformes du marché du travail peuvent contribuer à un meilleur alignement des salaires sur la productivité, et les politiques actives du marché du travail peuvent améliorer la protection des travailleurs contre le chômage. Dans les pays affichant des excédents, des mesures destinées à instaurer des conditions plus favorables à l'investissement et une réforme de la réglementation dans les secteurs de services pourraient soutenir la demande intérieure et lisser le processus d'ajustement global de l'économie dans l'Union européenne.

 

Les réformes structurelles doivent aller de pair avec des politiques budgétaires et monétaires adaptées. L'économie européenne doit s'appuyer sur chacun de ces trois piliers pour sortir durablement de la crise et parvenir à des niveaux plus élevés de croissance et d'emploi. Les soldes budgétaires des pays de l'UE se sont considérablement améliorés depuis le point culminant de la crise en 2009-2010, et les ratios de dette brute des gouvernements se sont globalement stabilisés dans de nombreux pays, quoique à des niveaux qui restent trop élevés, s'établissant en moyenne à 108 % du PIB dans la zone euro (94 % suivant la définition du traité de Maastricht). Des simulations de l'OCDE, basées sur des hypothèses stylisées concernant l'évolution de la croissance et des taux d'intérêt, laissent penser que dans tous les pays l'essentiel de l'ajustement budgétaire nécessaire pour ramener l'endettement à des niveaux plus prudents a déjà été réalisé 2. En 2014, le rythme de l'assainissement des finances publiques s'est ralenti et, en moyenne, l'ajustement budgétaire escompté au cours des deux années à venir devrait être minime. Compte tenu des progrès qui ont déjà été accomplis et de la situation encore précaire de l'économie, un ajustement budgétaire plus lent est de mise dans l'UE, dans la mesure où il renforcerait la probabilité que les réformes structurelles et les mesures supplémentaires d'assouplissement de la politique monétaire annoncées par la Banque centrale européenne stimulent l'activité.

 

Ne pas négliger les infrastructures

 

En outre, la composition de la politique budgétaire peut et devrait être ajustée de manière à soutenir la croissance et l'emploi. L'assainissement des finances publiques passe souvent par des coupes dans les investissements en infrastructures. Or, cela peut nuire aux perspectives de croissance de l'Europe et il conviendrait de corriger le tir à cet égard. Une approche coordonnée destinée à renforcer les investissements dans les infrastructures propices à la croissance, telle que celle qui ressort du plan Juncker, pourrait y contribuer. Certaines infrastructures, telles que des réseaux énergétiques plus efficaces, peuvent avoir des effets d'entraînement positifs significatifs dans l'ensemble de l'UE, ce qui milite en faveur d'une coordination des initiatives. Les dépenses d'investissement pourraient également produire des effets stimulant à court terme. Il est possible de faire plus pour lier l'assainissement budgétaire avec les réformes structurelles. Par exemple, un relèvement de l'âge effectif de la retraite ne nuit pas à la croissance économique à court terme et renforce la croissance de la production potentielle à long terme. Des réformes des systèmes d'enseignement et de santé peuvent se traduire par des avancées considérables en termes d'assainissement budgétaire, sans pour autant compromettre l'équité ni la qualité des services fournis 3. Il existe également des marges de manoeuvre au chapitre des recettes du secteur public, notamment en termes de réduction des dépenses fiscales.

 

L'Europe est sortie de la crise avec des banques aux bilans accablés par des encours de créances improductives volumineux et croissants et des marchés de capitaux fragmentés. L'expérience internationale montre que la rapidité avec laquelle sont traités les problèmes de bilan des banques à la suite des crises financières influe sur les performances économiques 4. Contrairement aux États-Unis en 2008, l'Europe a tardé à reconnaître l'existence de ces problèmes de bilan, ce qui a sans doute nui à l'efficience du redéploiement du crédit dans le secteur privé de l'économie européenne. Par ailleurs, la capitalisation des banques s'est améliorée, dans une large mesure par anticipation de l'évaluation de leurs bilans réalisée par la BCE et l'Autorité bancaire européenne (ABE), dont les résultats ont été publiés en octobre 2014.

 

Il importe maintenant de veiller à ce que les banques ayant des problèmes de bilan soient recapitalisées ou restructurées si nécessaire, sans tolérance injustifiée de la part des autorités.

Des progrès considérables ont été accomplis vers la mise en place d'une union bancaire, dont les principaux éléments sont le mécanisme de surveillance unique et le mécanisme de résolution unique, qui s'appuient sur un Fonds de résolution unique, et d'un ensemble de règles communes relatives au contrôle bancaire, à la résolution des défaillances et aux mécanismes de garantie des dépôts. Ces éléments ne sont pas encore tous pleinement en place. L'union bancaire est nécessaire pour mieux contrôler les risques systémiques sur les marchés de capitaux et améliorer l'efficience de la répartition du capital.

 

Des obstacles à la relance

 

Contrairement aux autres économies de la zone OCDE, l'UE reste caractérisée par divers obstacles de taille dans des domaines clés tels que l'entrepreneuriat, la mobilité de la main-d'oeuvre et l'efficacité énergétique. L'achèvement de la mise en place d'un véritable marché unique dans l'Union européenne pourrait contribuer sensiblement à renforcer la croissance à moyen terme. Ainsi, des analyses empiriques indiquent que le processus d'affectation des ressources destinées aux entreprises innovantes est plus lent ou moins efficient dans l'UE qu'aux États-Unis 5. En outre, comparées à leurs homologues américaines, les entreprises européennes sont plus statiques : en moyenne sur longue période, la proportion d'entreprises dont la taille diminue est plus faible dans l'UE qu'aux États-Unis, et cela vaut également pour la proportion d'entreprises en expansion. Dans un marché unique fonctionnant bien, les facteurs de production devraient être redéployés des entreprises non compétitives, qui réduisent l'ampleur de leurs activités ou ferment, vers les entreprises très compétitives qui sont en expansion. De même, les entreprises innovantes qui se caractérisent par d'importants coûts fixes de recherche et développement (R & D) ont besoin d'un grand marché interne pour amortir ces coûts.

 

À titre d'exemple, la directive de l'UE sur les services, qui devait être mise en oeuvre en 2009 au plus tard, libéralise dans une certaine mesure les prestations transfrontalières de services mais n'applique pas les règles du pays d'origine du prestataire de services dans les autres pays, ce qui amoindrit la concurrence des prestataires étrangers. Ce point est important car les services sont utilisés dans tous les secteurs. Les indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP) de l'OCDE montrent que le caractère restrictif de la réglementation applicable aux services n'a quasiment pas changé entre 2008 et 2013 et semble même s'être accentué dans certains pays de l'UE, ce qui indique que la directive n'a guère eu d'impact jusqu'ici en termes de réduction des obstacles réglementaires. Une approche plus ambitieuse serait donc de mise 6.

 

L'intégration des réseaux énergétiques à l'échelle de l'UE est loin d'être achevée, comme l'illustrent les écarts de prix de l'électricité entre pays 7. Des estimations de la Commission européenne mettent en évidence des besoins d'investissement considérables concernant les réseaux électriques d'ici à 2020 8. Le développement des énergies renouvelables passe nécessairement par un renforcement de l'infrastructure de réseau électrique, l'accent devant être mis tout particulièrement sur l'interconnexion des réseaux nationaux. Cela pourrait être un des domaines méritant d'être intégrés dans le plan Juncker évoqué précédemment. De même, une dissociation des structures de propriété des activités de production, de transport et de gestion de réseau, s'inscrivant dans le cadre de compagnies d'électricité intégrées verticalement, dans les pays où elle n'a pas encore été réalisée, supprimerait les facteurs qui incitent les opérateurs historiques nationaux à entraver les investissements dans les capacités d'interconnexion pour protéger leur marché national.

 

Harmoniser les normes réglementaires

 

Il est possible d'aller considérablement plus loin dans l'harmonisation des normes réglementaires, ce qui pourrait stimuler la concurrence, la croissance et l'emploi en Europe. Mettre en place dans l'UE un cadre règlementaire de l'économie numérique intégrant des normes techniques, de sécurité juridique et de protection de la vie privée constitue une des initiatives envisageables à cet égard. D'autres pourraient consister à réaliser de nouveaux progrès en matière de reconnaissance mutuelle des qualifications, de transférabilité internationale des droits de pension de retraite et d'harmonisation des règles relatives aux faillites ainsi que des bases d'imposition. L'hétérogénéité injustifiée de la réglementation constitue en soi un facteur d'alourdissement des coûts et peut réduire les échanges intra-Union Européenne 9.

 

Il importe également de réduire au minimum les charges réglementaires et administratives liées au droit de l'Union européenne, pour créer un environnement propice à la croissance. En fait, il s'agit là d'une des priorités d'action affichées de la nouvelle Commission européenne. Des estimations des autorités nationales laissent penser que les règles émanant de l'UE représentent 40 % à 50 % de la charge administrative totale imposée aux entreprises. Au cours de la dernière décennie, l'Union européenne a lancé un certain nombre d'initiatives pour améliorer la qualité des règles de droit, telles que le programme pour une réglementation affûtée et performante (Refit). Les mesures de simplification identifiées dans le cadre de ces programmes devraient être prises en considération par les responsables de l'action publique et déboucher sur des initiatives concrètes. »

 

 

1- Perspectives économiques de l'OCDE, n° 96, novembre 2014.


2- Perspectives économiques de l'OCDE, n° 95, mai 2014.


3- Douglas Sutherland et Robert W. Price, « Linkages between performance and institutions in the primary and secondary education sector », Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE, n° 558, Éditions OCDE, 2007, et Isabelle Joumard, Christophe André et Chantal Nicq, « Health care systems : efficiency and institutions », Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE, n° 769, Éditions OCDE, 2010.


4- Études économiques de l'OCDE : zone euro, 2014.


5- Dan Andrews et Chiara Criscuolo, « Knowledge-based capital, innovation and resource allocation », Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE, n° 1046, Éditions OCDE, 2013.


6- Études économiques de l'OCDE : Union européenne, 2014.


7- Études économiques de l'OCDE : Union européenne, 2012.


8- Commission européenne, « Résumé de l'analyse d'impact accompagnant le document Règlement du Parlement européen et du Conseil concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes et abrogeant la décision n° 1364/2006/CE », Document de travail des services de la Commission, SEC, 2011.


9- Jean-Marc Fournier, « The heterogeneity of product market regulations », Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE, n° 1182, Éditions OCDE, 2015.

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