L’investissement public, un impératif

L’investissement, qu’il soit privé ou public, joue un rôle décisif dans le développement de nos sociétés. Il se révèle indispensable à l’activité économique et est le moteur de la prospérité…

 Il remplit un rôle social en permettant le développement de l’emploi et doit par ailleurs s’intégrer dans un nouveau modèle de développement soutenable dans le temps. L’investissement n’est donc pas une fin en soi, il vise d’abord et avant tout à accentuer le bien-être présent et futur.
 
Le rôle majeur des pouvoirs publics
 
L’Etat, dans un monde mouvant où de nouvelles priorités se font jour, notamment au regard des exigences du développement durable, se doit de jouer un rôle proactif, soit comme investisseur direct, soit comme « incitateur régulateur », auprès des collectivités territoriales ou d’autres agents économiques. Il dispose d’un rôle cardinal dans la réalisation et l’orientation de l’investissement.
 
C’est en ces termes que le comité économique social et environnemental définit l’importance de l’investissement, dans un rapport de 2012 qui reste d’actualité. Depuis les investissements publics ont connu bien des péripéties. Il convient de le relire. Et nous souhaitons en rappeler les grandes conclusions dans notre site.
 
De nombreuses propositions concrètes présentées par le Think Tank
 
Le Cese formule un certain nombre de propositions qui sont résumées en fin d’article.
 
Nous rappelons par ailleurs les propositions présentes par  notre site,  et tout particulièrement celles de :
 
-       la FNTP et son Président, Bruno Cavagné ;
-       l’ADCF et son Président, Charles Eric Lemeignan ;
-       l’USIRF et son Président, Jacques Tavernier
-       TDIEet ses co-Présidents, Philippe Duron et Louis Nègre ;
-       Le GART et son Président Louis Nègre ;
-       l’UTP et son Président, Jean Marc Janaillac
-       l’IGD et son Président, Hubert du Mesnil
-       l’IFSTTAR et son Président, Jacques Tavernier 
-       Michet Rocard et Alain Juppé ;
-       Christine Lagarde ou encore Jean Claude Junker, Arnaud Montebourg, Philippe Laurent
-       le Think Tank  INFRASTRUCTURE FRANCE, lui-même bien sûr,  dans son projet et les divers articles du site, et notamment ceux consacrés à la réflexion de Jean Poulit.
 
Des investissements publics qu’il faut accroitre
 
Par leur rôle régulateur, les politiques publiques de l’Etat et des collectivités territoriales, dans le domaine des infrastructures au sens large du terme, jouent un rôle majeur. Cette remarque vaut d’ailleurs également pleinement pour l’échelon européen.
 
À tous les niveaux, la maîtrise de la dépense publique et la soutenabilité de la croissance exigent des investissements publics soigneusement choisis. Dans un contexte de crise et de réduction nécessaire de la dette, il importe néanmoins de maîtriser la dépense publique tout en préservant les dépenses d’avenir, voire en les augmentant, à la fois pour répondre aux attentes de nos concitoyens et pour renforcer le rôle contra-cyclique des politiques publiques.
 
De fait, indique le rapport,  « bien orienté, l’investissement public (particulièrement les dépenses pour le développement des capacités humaines et des infrastructures) permet d’élever l’efficacité des investissements privés et constitue un facteur déterminant de l’attractivité du territoire ».
 
Pas d’incompatibilité avec la durabilité
 
L’investissement public doit également contribuer à permettre la transition vers un modèle économique durable et plus efficace en matière d’économie d’énergie et/ou d’émission de Co2. Par ailleurs, l’histoire économique tend à montrer que des politiques judicieuses d’investissement initiées par les pouvoirs publics peuvent avoir à la fois un impact direct et indirect sur la croissance économique.
 
L’impact direct sur la croissance
 
L’impact de l’investissement public sur la richesse d’un pays peut, selon le CESE, être analysé sous deux angles : d’une part, sur le plan conjoncturel, d’autre part, sur le plan structurel.
 
Dans un premier cas, on considère que les investissements publics ont un impact « direct » sur l’économie. En période de faible niveau d’activité, les pouvoirs publics peuvent accroître leur niveau d’investissement afin de soutenir l’économie à court terme. Cet impact est plutôt temporaire, concentré géographiquement et économiquement. Il est d’autant plus fort qu’il génère une activité « nationale », à faible teneur en importations. Dans une lecture « keynésienne », il en est attendu un effet d’entraînement rapide sur le reste de l’économie.
 
Croissance endogène
 
Le deuxième niveau d’analyse renvoie plutôt à la théorie de la croissance endogène. Les économistes de ce courant de pensée légitiment l’intervention de l’état dans l’économie dans le cadre d’actions structurantes : l’objectif est de doter l’économie de fondamentaux solides permettant d’assurer un régime durable de croissance soutenue. L’impact de l’investissement public s’analyse ici dans le long terme et se juge sur sa capacité à se diffuser à l’ensemble de l’économie et à lui donner les moyens de perdurer.
 
Les externalités positives de  l’investissement public
 
L’investissement public, dans un contexte de fortes dépenses publiques et de mondialisation, se justifie pleinement au plan théorique dès lors qu’il génère des externalités positives permettant, notamment, des économies internes chez les acteurs économiques ou s’il permet de préparer l’avenir avec des projets que le secteur privé est dans l’incapacité d’entreprendre, faute de retour financier suffisant. Le thème de la croissance endogène identifie de fait quatre facteurs principaux de croissance : les rendements d’échelle, la recherche-innovation, la connaissance (le capital humain) et l’intervention judicieuse de l’état.
 
Mais, au-delà de ses effets économiques, il nous faut rappeler que l’investissement sert un projet de société et sa projection dans l’avenir : « Les types d’investissement public les plus importants sont ceux en faveur de l’éducation, de la recherche, des infrastructures et d’un certain type d’installations de production d’énergie. En se concentrant sur ces secteurs, la productivité globale du pays peut se renforcer à long terme. Dès lors qu’il existe des externalités, que l’on peut les mesurer, il y a une justification théorique à l’investissement public ».
 
Deux questions majeures
 
          la collectivité nationale dans son ensemble doit-elle ou non, au-delà des aspects positifs de l’investissement public sur la croissance qui ne saurait être une justification en soi, maintenir un haut niveau d’investissement ?
          le secteur public peut-il financièrement supporter durablement (à un horizon de 10 ans) un fort niveau d’investissement, dès lors que l’on admet ou conclut qu’il est souhaitable ? Le jugement sur le caractère soutenable d’un tel effort ne peut passer à côté de la grande diversité que recouvre la notion d’investissement public. Il ne peut, ni ne doit surtout ignorer les contraintes financières fortes qui pèsent sur les acteurs publics.
 
L’ordonnancement  du rapport du CESE
 
Dans la première partie de  l’avis le CESE expose les grands constats que l’on peut aujourd’hui dégager sur l’investissement public en France (définition, évolution de long terme, poids de la dette associée et comparaison européenne).
 
Dans une deuxième partie, il est constaté  que les besoins d’investissement resteront importants à l’avenir, tant pour les collectivités locales que pour l’état, mais qu’ils seront plus difficilement soutenables financièrement, compte tenu notamment d’une probable diminution de l’autofinancement des collectivités locales liée à la baisse de leurs recettes et aux moindres dotations de l’état.
 
Enfin, dans une troisième partie, l’avis formule un ensemble de propositions visant à répondre aux besoins évoqués précédemment au travers d’une rationalisation de l’organisation des pouvoirs locaux, d’une meilleure programmation pluriannuelle de l’investissement et d’un meilleur accès au financement avec des maturités adaptées.
 
Quelques constats
 
La part de l’investissement public, mesuré par cet agrégat, dans le Pib est restée stable depuis une trentaine d’années, un peu au-dessus de 3 %. L’Etat a maintenu le montant de ses investissements et les collectivités locales ont accru les leurs ; ainsi, leur part dans le total est passée de 44,3 % en 1950 à 71,5 % en 2010. Par fonctions, le logement enregistre la plus forte croissance alors que les transports marquent un recul.
 
Les ppp, dont le bilan et l’utilité font débat, ne représentent qu’un faible complément (31 Md d’euros sur 8 ans et 7 % du total).
 
En regard, la dette publique a atteint 86 % du Pib en 2011 (cf. avis du Cese, La dette : un pont entre passé et avenir, juin 2012). Cela ne peut durer. Or, la France atteint un niveau record de dépenses publiques ; leur réduction se répercute en général sur le niveau de l’investissement. Pour le secteur local, deux risques majeurs s’y ajoutent : les difficultés d’accès au crédit, en lien avec la mise en place des règles dites de Bâle iii et le renforcement de la dépendance financière vis-à-vis de l’Etat.
 
Des besoins importants financièrement difficilement soutenables
 
L’Etat doit répondre aux défis nouveaux sans sacrifier l’entretien et la préservation de l’existant. Les besoins sont nombreux et doivent être analysés à l’aune du développement durable. Pour autant, il faut à l’évidence éviter les éventuels gâchis.
 
Le rôle majeur des collectivités
 
Pour les collectivités locales, des investissements considérables sont nécessaires : besoins quantitatifs et qualitatifs en matière de logement, aménagements nécessaires à la mobilité et aux réseaux en général, transition énergétique et plus largement attentes liées au développement durable et au soutien de la vitalité économique des territoires.
 
Toutefois, l’importance des besoins recouvre des disparités. Une péréquation fiscale  entre les territoires est donc nécessaire afin d’éviter abus et manques. Il faut, de plus, élargir la notion d’investissement productif pour y intégrer, par exemple,  les dépenses en R&D ou les dépenses d’éducation.
 
Pour le CESE, les défis de la société mondialisée nous invitent à revisiter les investissements nécessaires pour améliorer l’adaptation du pays : cohésion sociale, qualité de vie, communications, production et distribution d’énergie, réduction des pollutions, efficience dans l’utilisation des ressources…. pour rationaliser la décision, il faut améliorer la connaissance des besoins, définir les critères d’évaluation, améliorer les outils de calcul économique, apprécier les inégalités dans l’espace. Beau programme qui ressemble tant aux objectifs du Think Tank Infrastructure France.
 
Les responsabilités de l’Etat restent fortes
 
Malgré la décentralisation et afin de conserver une cohérence globale, l’Etat doit jouer un rôle crucial comme acteur direct, comme partenaire ou comme puissance tutélaire via les normes notamment.
 
Il faut réfléchir à de nouveaux financements permettant de répondre aux besoins
 
Pour les collectivités locales, la situation, au moment de la rédaction de l’avis, (les choses ont considérablement évolué depuis la rédaction du rapport) est globalement saine mais se détériorera à l’avenir si le cadre présent est inchangé.
 
Et pour cause, précise le CESE, un effet de ciseaux est à prévoir avec un investissement en croissance et une propension à épargner qui se réduit. L’endettement devrait donc croître et le service de la dette s’élèverait de 40 à 45 % de l’épargne aujourd’hui, à 60 % en 2020. La dégradation de l’épargne elle-même tient à une double évolution : d’une part, une augmentation des charges de fonctionnement de l’ordre de 3,6 % par an, largement due à une hausse de la charge d’intérêt et des frais de fonctionnement des investissements réalisés, d’autre part à des recettes qui n’augmentent que de 3,3 % par an, en raison de la réforme de la fiscalité locale.
 
Dès lors, comment permettre de préserver l’investissement des collectivités locales et donc de sauvegarder leur solvabilité ? C’est pour les régions que la dégradation sera la plus marquée ; les départements seront également touchés et pourraient réduire leurs aides aux communes. L’offre de crédit jouera, dans ce contexte, un rôle crucial.
 
Le cout considérable du non investissement
 
Pour l’Etat, il faut prendre en considération le coût du non-investissement qui, à terme, peut être très lourd. Le recours aux ppp peut sembler offrir des marges de manœuvre à court terme mais le bilan à long terme est controversé et une évaluation complète de ce type de contrat est en tout état de cause indispensable.
 
Les préconisations du CESE
 
Le Cese formule trois séries de préconisations :
 
-       1. Rationaliser l’organisation des pouvoirs et compétences des collectivités
 
Le processus » lent mais profond » de réformes est engagé depuis les années 1990. L’OCDE estime également qu’il faudrait mettre de l’ordre dans l’organisation de l’action publique au niveau local en éliminant inefficiences et chevauchements.
 
Cela pourrait impliquer une décentralisation accrue, en réduisant les services déconcentrés de l’Etat. L’intercommunalité devra être renforcée, en s’accompagnant de la démocratisation de ce niveau décisionnaire via l’élection au suffrage universel direct de l’instance dirigeante. A défaut, le Cese propose, a minima, de renforcer les mécanismes de solidarité financière entre territoires afin que la péréquation puisse être efficace.
 
-       2. Améliorer la programmation annuelle
 
Les efforts pour améliorer la connaissance du patrimoine de l’Etat devraient être prolongés par de réelles priorisations en matière d’investissements. Des engagements pluriannuels devraient permettre de réaliser aussi des travaux d’entretien, sans repousser les projets d’avenir indispensables. Une meilleure gouvernance des projets et une clarification des plans de financement apparaissent comme des préalables à une bonne satisfaction des besoins.
 
En matière d’investissements publics, l’Etat doit également encadrer les modes de choix des autres décideurs publics afin d’en garantir la cohérence. Pour cela, établir des critères et des normes d’évaluation est une méthode efficace et respectueuse du caractère décentralisé de la République. Les indicateurs classiques de performance sont inadaptés. Il conviendrait d’intégrer, notamment, des éléments d’utilité sociale et des évaluations.
 
La valorisation des actifs existants devrait être améliorée. Une véritable politique de gestion du patrimoine immobilier et des infrastructures s’impose. Des études préalables devraient mieux préciser les besoins à satisfaire. Ainsi, un programme pluriannuel d’investissement, respectant les objectifs de développement durable, pourrait être défini à bon escient.
 
-       3. Améliorer l’accès au financement  avec des maturités adaptées
 
Il convient d’abord de préserver, consolider ou restaurer les outils existants (Afitf, AnRu…). Les prêts aux collectivités locales risquent d’être insuffisants. Des formules simples, sûres et à long terme devraient être trouvées, par exemple grâce au projet de tandem CDC-banque postale s’il voit le jour.
 
Quatre voies structurelles  à privilégier
 
-       La première verrait la création d’une banque publique dédiée aux collectivités locales
 
Note du Think Tank : delà a été fait à l’initiative des collectivités, avec l’Agence  France Locale malgré les réticences de l’Etat, Voir notre article :
 
http://www.infrastructurefrance.fr/2015/01/12/l-agence-france-locale-frein-%C3%A0-l-effondrement-des-investissements/
 
-       la deuxième passe par une remobilisation des banques, ce qui suppose d’en réunir les conditions ;
-       la troisième implique une collecte « fléchée » de l’épargne, liquide ou non, auprès du public ;
-       la quatrième repose sur des financements de marché via l’émission d’emprunts obligataires mutualisés de plusieurs collectivités locales. Cela suppose une action conjuguée des banques, des assurances et des investisseurs institutionnels. Cette solution ne peut cependant être la panacée et peut présenter des risques.
 
(Note du TT : les fonds d’infrastructures se développent  actuellement, Voir notre article : http://www.infrastructurefrance.fr/2015/02/09/fonds-d-infrastructures-moteurs-de-comp%C3%A9titivit%C3%A9/)
 
Voir également les propositions de la FNTP :
 
http://www.infrastructurefrance.fr/2015/01/13/rencontre-entre-bruno-cavagn%C3%A9-pr%C3%A9sident-de-la-fntp-et-le-ministre-emmanuel-macron/
http://www.infrastructurefrance.fr/2015/01/13/la-fntp-alerte-et-formule-des-propositions/
 
Et les propositions de l’ADCF :
 
http://www.infrastructurefrance.fr/2014/12/14/adcf-soutien-%C3%A0-l-investissement-public-facteur-de-prosp%C3%A9rit%C3%A9/

Nos propositions

proposition Think Tank DIFF 12-10 .pdf
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Présidentielles:       "ADRESSE AUX CANDIDATS" Version 2

adresse aux candidats 23 12 16 2.pdf
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