ADCF : soutien à l’investissement public facteur de prospérité.

Il est impératif de trouver les moyens de maintenir le volume de l’investissement public sans pour autant accroître la dette ou augmenter la pression fiscale,…

… c’est la thèse centrale que défend l’ADCF dans son rapport de septembre dernier  intitulé « Propositions pour un investissement public levier de croissance » et qui fonde sa proposition d’organiser des Assises  de l’Investissement.

 

Charles-Eric Lemaignen, nouveau Président 

 

Rappelons que récemment, l’ADCF a changé de Président ; et c’est Charles-Eric Lemaignen  - Président  de la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire depuis 2001  et  membre du Comité des finances locales (CFL) – qui a été désigné. L’équipe de l’association est animée par Nicolas Portier (Délégué général) et Christophe Bernard (Secrétaire général) demande la réunion d’une conférence de l’investissement public.

 

Le Président de l’ADCF a récemment demandé  «que l’Etat nous donne une véritable visibilité sur ses financements et ceux de ses agences. Mais aussi qu’il fixe les priorités d’investissement dans les cinq prochaines années ».

 

Une sanctuarisation de l’investissement

 

Revenons au rapport. Dans le contexte marqué par les  contraintes des finances publiques (déficit, dette, fiscalité des entreprises et des ménages) la préservation d’un volume soutenu d’investissements publics est  une priorité nationale. Cela nécessite, développe le rapport, une maîtrise très volontariste des dépenses de fonctionnement et la « sanctuarisation » des dépenses d’investissement, sanctuarisation également prônée par INFRASTRUCUTRE FRANCE.

 

L’ADCF ne préconise que la fonction d’investisseur public des collectivités territoriales soit mieux prise en compte.

 

Le rôle majeur des territoires

 

Elle regrette que 50 milliards d’économies budgétaires que l’Etat impose ne distinguent pas le fonctionnement de l’investissement. Il est vrai que cette distinction est moins respectée par les comptes de l’Etat qui peut fiancer des charges de gestion par de l’emprunt, par exemple. L’Etat, comme son contrôle financier, la Cour des Comptes ne tiennent pas compte de la spécificité de la construction budgétaire des collectivités qui ne peuvent être en déséquilibre public, les recettes et charges des deux parties du budget étant spécifiques. L’investissement a par ailleurs des vertus que n’ont pas les dépenses de gestion. Ils financent des besoins d’avenir et soutiennent la croissance et l’emploi. Il est facteur de prospérité.

 

Simplifications, allègements, fluidité

 

L’ADCF réclame par ailleurs la simplification des normes et l’allègement des dépenses obligatoires transférées aux collectivités sans compensation. Il en est de même pour les obstacles réglementaires ou les procédures qui bloquent les projets d’investissement ou en accroissent le cout comme les délais de réalisation.

 

Elle propose d’échelonner par ordonnance certaines échéances législatives fixant des obligations de travaux, par exemple en matière  d’ handicap.

 

Le moteur de la croissance

 

Et elle considère que « dans l’attente d’une reprise de l’investissement des entreprises mais aussi des ménages (logement), l’investissement public constitue l’un des principaux moteurs de la croissance ». Et que « la poursuite même des objectifs du programme national de réforme (PNR) et du rétablissement de nos comptes publics repose ainsi sur le soutien de la croissance par des investissements de long terme programmés aussi bien par l’Etat et les opérateurs que par les collectivités ».

 

L’ADCF propose cerner les programmes susceptibles d’avoir les plus fortes utilités sociales au cours des prochains années, selon une grille d’analyse  qui ne saurait se limiter aux seuls emplois directs induits (court terme) ni même au seul effet potentiel sur le PIB (celui-ci ne prenant pas en compte la destruction de valeur ou les richesses non-marchandes), mais qui doit aussi tenir compte de la valorisation des actifs.

 

Petits et grands projets

 

Il est remarquable que l’investissement public soit très majoritairement composé de petites opérations ? En effet, la Fédération nationale des travaux publics considère que le montant moyen d’un marché de TP est de l’ordre de 100 k€.

 

Les interventions sur les réseaux, les voiries, les bâtiments… représentent souvent de faibles montants unitaires mais constituent des volumes considérables, souligne le rapport. Certaines opérations sont par ailleurs réalisées en régie et non comptabilisées dans les dépenses d’investissement faute d’une nomenclature comptable analytique.

 

Prioriser et programmer

 

Le rapport Duron-Nègre réalisé sur les infrastructures de transport est cité en exemple pour la mise en œuvre, dans les grands secteurs d’investissement  public d’une estimation des besoins prévisionnels et d’une  définition des priorités.

 

Les programmes pluriannuels d’investissement qui découleraient d’une telle approche permettraient de donner davantage de visibilité, tant au niveau local que national,  aux entreprises. Selon le rapport, il est indispensable  de renforcer, dans les territoires, un dialogue  avec les milieux économiques sur les stratégies d’investissement public ou de co-investissement public-privé.

 

Des domaines de réflexion qui mériteraient d’être développés

 

Ce rapport constitue une contribution majeure au développement des investissements structurants. Il mériterait d’être complété par des développements illustrant mieux les effets des équipements publics et les services associés sur l’emploi et la croissance, à court et long terme. Nul doute que  l’ADCF contribuera à promouvoir les infrastructures comme facteur de prospérité durable.

 

De même, la réflexion  sur  des partenariats public/privé renforcés, renouvelés  et facilités est indispensable, avec à la clé la recherche et la promotion de financements innovants, comme des fonds garantis. La dimension européenne, voire mondiale,  de ce sujet est également à développer.

 

T.L.

 

 

Rapport de l’ADCF

 

Nous reproduisons ici le texte du rapport (sans les annexes très riches consultables sur le site d’ADCF) Les sous-titre en italique sont de la rédaction.

 

 « Assises de l’investissement : Propositions pour un investissement public levier de croissance

 

Introduction

 

Depuis le début de l’année 2014, l’Assemblée des Communautés de France (AdCF) a proposé la tenue d’une Conférence nationale de l’investissement public réunissant l’Etat, ses grands opérateurs et les collectivités. Les Assises de l’investissement, annoncées par le président de la République en septembre, devraient permettre de donner suite à cette demande.

 

Les effets négatifs sur l’investissement

 

L’AdCF, comme d’autres associations de collectivités, s’inquiète des effets négatifs que peut avoir la réduction des dotations aux collectivités sur leurs programmes d’investissement compte tenu :

 

- des engagements pris par les élus (campagnes municipales et intercommunales) à stabiliser les taux de la fiscalité locale au cours de ce mandat,

- de la faible évolution spontanée des bases fiscales (effets de la chute de la production de logements sur les impôts fonciers, cyclicité de la CVAE…),

- de la difficulté des collectivités à réduire (à court terme) leurs dépenses de gestion.

L’AdCF a souligné qu’il serait dommageable que l’effort fourni par l’Etat en 2013 pour favoriser l’accès des collectivités à des financements externes (création du nouveau pôle bancaire public, feu vert donné à l’agence de financement des investissements locaux, enveloppe des 20 milliards d’euros sur fonds d’épargne, élargissement des prêts BEI…) se traduise soit par la sous-utilisation des nouveaux instruments soit par un accroissement excessif de la dette publique faute d’autofinancement.

 

Un objectif impératif : maintenir le volume d’investissements

 

Dans leurs échanges tant avec le Premier ministre qu’avec le ministre des finances et des comptes publics et le secrétaire d’Etat au budget, les représentants de l’AdCF ont convenu qu’il était impératif de trouver les moyens de maintenir le volume de l’investissement public sans pour autant accroître la dette ou augmenter la pression fiscale. La préservation d’un volume soutenu d’investissements publics ne tient pas, par conséquent, à de nouvelles offres de prêts.

 

Les collectivités françaises ne doivent pas dégrader leur bonne capacité de désendettement (d’une moyenne de quatre ans et demi) qui est un atout pour l’économie nationale et qui leur permet de bonnes conditions d’accès au crédit.

 

Une telle ambition n’est possible, de fait, que par une maîtrise très volontariste des dépenses de fonctionnement. Mais il n’est envisageable d’atteindre un tel objectif que de manière progressive et graduée compte tenu de l’inertie de ces dépenses, de l’impact de décisions exogènes et des incidences durables de réformes récentes (rythmes scolaires, nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, hausse des taux de TVA sur les services publics locaux, incitations au recrutement d’emplois d’avenir…) et des effets différés des réformes institutionnelles annoncées (projet de loi NOTR).

 

Limiter l’effet récessif de la réduction des dotations

 

L’une des premières demandes des collectivités tient à la juste répartition des efforts budgétaires entre les différentes composantes des administrations publiques (Etat et opérateurs, sécurité sociale, collectivités) et d’une répartition qui « sanctuarise » les dépenses d’investissement. C’est donc au prorata des seules dépenses de fonctionnement que les 50 milliards d’€ d’économies devraient être répartis.

 

 

Veiller à la soutenabilité de l’effort demandé aux collectivités et le calculer en excluant leurs dépenses d’investissement

 

Les collectivités ont appris en avril 2014 que l’effort qui leur serait demandé à l’horizon 2017 serait de 11 Mds d’€ de réduction de l’enveloppe des dotations, mise en œuvre de manière graduée. Cette réduction triennale s’ajoutera à la baisse de 1,5 md déjà programmée en 2014 ; la baisse des concours annuels de l’Etat atteindra de fait en cumulé 12,5 mds d’euros par rapport à 2013.

 

L’AdCF a réagi en considérant que si les collectivités devaient prendre leur juste part à l’effort d’économies de dépenses publiques, la contraction des dotations devait demeurer soutenable et être progressive pour leur permettre d’absorber les surcoûts de nombreuses décisions récentes mais aussi tirer parti dans le temps des rationalisations administratives programmées. L’AdCF a souhaité que cet effort soit étalé sur la durée du mandat. A défaut, elle demande que rôle le spécifique des collectivités et leur fonction d’investisseur public soient mieux pris en compte.

 

En appliquant une répartition des 50 milliards d’économies budgétaires entre les trois composantes des administrations publiques (Etat, collectivités, protection sociale) proportionnelle à leur poids respectif dans l’ensemble des dépenses publiques, le choix du gouvernement ne tient pas assez compte du poids spécifiquement élevé de l’investissement dans les dépenses locales.

 

Ne pas confondre fonctionnement et investissement

 

L’AdCF considère plus juste et plus équitable que la répartition de l’effort entre administrations soit opérée au prorata des dépenses de fonctionnement et d’intervention, en excluant explicitement les dépenses d’investissement de chacun. Ce choix serait un signal fort adressé en faveur de l’investissement public.

 

En appliquant cette méthode, les dépenses publiques des collectivités locales réellement à prendre en compte seraient de 170 Mds d’€ soit environ 15% des dépenses de fonctionnement des administrations publiques. Ce chiffre exclut les dépenses des autres administrations publiques locales (APUL) qui ne peuvent être assimilées aux collectivités (cf. chambres de commerce…).

 

Selon ce mode de calcul, l’effort demandé aux collectivités devrait être fixé à 15% du plan d’économies de 50 milliards d’euros sur trois ans soit 7,5 Mds et non de 11 Mds.

 

 

Imposer un gel en matière de dépenses contraintes

 

L’autre demande des collectivités et de l’AdCF en particulier tient au respect strict d’un objectif de gel des dépenses supplémentaires imposées aux collectivités.

 

Sur les progressions annuelles de 3% de leurs dépenses de fonctionnement, près de la moitié est imputable à des décisions nationales selon la Cour des Comptes.

 

L’AdCF souhaite par conséquent que l’Etat s’engage de manière résolue à :

 

- poursuivre la simplification des normes et dépenses obligatoires génératrices de dépenses contraintes et de surcoûts en fonctionnement (ex. taux d’encadrement dans certains équipements publics),

- lever également les obstacles réglementaires ou les procédures qui bloquent les projets d’investissement et/ou accroissent de manière excessive leurs délais de réalisation,

- échelonner par ordonnance certaines échéances législatives fixant des obligations de travaux (cf. loi handicap),

- offrir aux collectivités de nouveaux outils de maîtrise des évolutions de leur masse salariale et de leurs dépenses de gestion (contrats, délégations…),

- respecter sur la durée du mandat un moratoire absolu en matière de fiscalité nationale impactant les coûts de gestion des services publics locaux (cf. taux de TVA sur les déchets et les transports, TGAP…) ou appliquer le « 1 pour 1 » (compensation à l’euro près, via les dotations, des impacts des hausses de taux).

Sans un signal fort adressé par l’Etat, la réduction des dotations sera ressentie comme « punitive » et consécutive à une augmentation des dépenses locales dont elles ne sont pas seules responsables.

 

Ne pas amplifier les effets du « cycle électoral » sur le bloc communal

 

Dans le cadre des Assises de l’investissement, Etat et collectivités pourraient s’engager sur un objectif partagé : tout mettre en œuvre pour préserver, au sein du secteur public local, un volume de dépenses d’équipement supérieur ou égal à 2% du PIB au cours des années 2015-2020.

 

Particulièrement ciblé par la baisse des dotations, le « bloc local » qui demeure de très loin le principal porteur de l’investissement public (80% de la dépense d’équipement du secteur public local en maîtrise d’ouvrage cf. annexe 1) risque de sur-réagir aux annonces. Le traditionnel « cycle » électoral menace d’être particulièrement amplifié en ce début de mandat sous l’effet direct des réductions de dotation le concernant mais aussi des effets cumulés des restrictions budgétaires affectant ses partenaires (agences de l’Etat, départements, régions…).

 

De fait, il existe une division du travail implicite entre acteurs publics qui fait du « bloc communal » l’investisseur public de premier rang. Pour autant, sa solvabilisation provient largement de ses partenaires et de leurs concours.

 

Compte tenu de ces interdépendances, l’AdCF a souhaité que soit mesuré l’impact cumulé des baisses de ressources sur l’ensemble des maillons de la « chaîne de financement » de l’investissement public. Les prélèvements opérés sur la trésorerie des agences de l’eau comme les pertes de ressources de l’AFITF (agence de financement des infrastructures de transport de France) affecteront directement les capacités d’intervention des communes et intercommunalités.

 

Les baisses des co-financements

 

Selon une récente étude de la Banque postale, les subventions des départements et régions vers les communes et intercommunalités sont passées de 4,3 milliards d’euros en 2007 à 3,4 Mds en 2012. Alors que les concours des régions demeurent stables, ce sont les concours des conseils généraux qui marquent une baisse continue, de 3 Mds en 2007 à 2,1 Mds en 2013 soit presque 30%. 41% de ces concours profitent désormais à l’intercommunalité.

 

Les subventions départementales contribuent à « solvabiliser » 8% de la dépense d’investissement des communes en moyenne, 20% des dépenses d’investissement des plus petites (moins de 500 habitants) et 13% de celles de 500 à 2000 habitants. De fait, la crise des finances départementales rétroagit directement sur les capacités d’investissement du bloc communal.

 

Un pacte Etat-Collectivités

 

Un nouveau pacte Etat-collectivités en faveur de l’investissement devrait ainsi évoquer les finances locales mais également l’avenir des concours budgétaires de l’Etat et de ses opérateurs.

 

Une présentation consolidée des crédits d’intervention ministériels et des moyens des agences serait utile, ainsi qu’une réflexion concertée sur leurs conditions d’emploi et les priorités éligibles. Les assises de l’investissement devraient offrir cette transversalité et cette transparence sur les moyens de l’Etat, leur destination thématique et territoriale.

 

Certains dispositifs ou fonds pourraient être revisités à cette occasion (dotations d’équipement des territoires ruraux, fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, dotations de développement urbain…) ainsi que les techniques d’appels à projets.

 

Inviter les collectivités à hiérarchiser leurs priorités

 

Dans ce « pacte », les collectivités pourraient, via leurs associations représentatives, s’engager dans un effort d’optimisation de leurs politiques d’investissement. Si la présentation caricaturale qui est parfois faite de l’investissement local est inacceptable, il est néanmoins opportun de réinterroger les priorités des collectivités et de renforcer les mécanismes de coordination entre elles. Sans remettre en cause leur libre administration ou leur imposer des choix, il est souhaitable d’encourager des démarches de programmation plus rigoureuses et une évaluation constante de l’utilité sociale des équipements.

 

Les Assises de l’investissement interviendront dans un moment opportun pour une discussion de haut niveau entre l’Etat et les collectivités. L’automne 2014 sera marqué par :

 

- la négociation des contrats de plan dans les régions,

- la préparation des nouveaux contrats de ville (à élargir en contrats d’agglomération),

- la montée en puissance de la mise en œuvre du programme d’investissement d’avenir (PIA),

- la phase d’élaboration des nouveaux projets de territoire intercommunaux (2014-2015)

- des disponibilités bancaires et des taux favorables (retour sur le marché des banques privées, prêts CDC…),

 

Des déclinaisons des Assises en région seraient extrêmement mobilisatrices et pourraient faire l’objet des premières réunions des Conférences territoriales de l’action publique (CTAP) créées par la loi du 27 janvier 2014 (dite MAPTAM).

 

Faire de l’investissement public local un facteur de relance

 

A l’horizon 2020 ou 2025 (cf. rapport rapport France 2025), il semble nécessaire de se donner une trajectoire des finances publiques comprenant une prospective de l’investissement public à la fois physique et immatériel.

 

Au niveau européen et international, une conviction est de plus en plus partagée au sujet d’une nécessaire relance de l’investissement privé et public (OCDE, FMI, Commission européenne, BCE, patronat allemand…).

 

Le soutien à la croissance

 

Dans l’attente d’une reprise de l’investissement des entreprises mais aussi des ménages (logement), l’investissement public constitue l’un des principaux moteurs de la croissance. La poursuite même des objectifs du programme national de réforme (PNR) et du rétablissement de nos comptes publics repose ainsi sur le soutien de la croissance par des investissements de long terme programmés aussi bien par l’Etat et les opérateurs que par les collectivités.

 

Il n’est plus à démontrer le rôle contra-cyclique de l’investissement public. Celui-ci a été mis en évidence en 2009-2010 lors du plan de relance de l’économie pour limiter les effets de la récession et s’en extraire au plus vite.

 

L’effet de levier sur le privé

 

L’investissement public a des effets collatéraux sur l’investissement privé (cf. projet du Grand Paris sur les stratégies des promoteurs) en valorisant des sites et des territoires. Il suscite des plus-values patrimoniales de long terme pour les acteurs privés (entreprises et ménages). Celles-ci sont mal évaluées faute d’une bonne connaissance des marchés fonciers et des valeurs locatives. La constitution des observatoires des valeurs immobilières et la révision des valeurs locatives constitueront des progrès considérables à ce titre.

 

Ceci doit conduire à disposer d’une vision de long terme de nos politiques d’investissement public, de définir la part du PIB à leur consacrer en moyenne annuelle, mais aussi de réinterroger des priorités collectives au regard des besoins.

 

Le PIA a permis d’initier cette réflexion à partir de la commission Rocard-Juppé et du grand emprunt mais en la ciblant sur les priorités de l’Etat, en occultant le rôle considérable des collectivités dans l’effort d’investissement public de la nation.

 

Un manque d’ambition ?

 

Le programme national de réforme (PNR) transmis par le gouvernement français à la Commission européenne au printemps 2014 est révélateur de cette lacune. A hauteur de 5 milliards d’euros par an, le PIA représente dix fois moins que l’effort budgétaire annuel consolidé des collectivités.

 

Si l’Etat se doit d’être stratège dans ses choix d’investissement, il est donc fondamental d’inciter les collectivités à l’être tout autant. Afin d’éviter un effet « grand-messe », les Assises devraient faire l’objet d’un réel travail préparatoire permettant de dégager un état des lieux approfondi et de propositions concertées. Elles devraient s’inscrire dans la durée et s’appuyer sur un dispositif de suivi et d’évaluation des effets des décisions prises.

 

 

Objectifs :

 

- Mieux mesurer et objectiver le rôle direct de l’investissement public sur l’économie nationale et les économies locales,

- Evaluer l’effet catalyseur des projets publics sur les stratégies des investisseurs privés (cf. transports, universités, renouvellement urbain, TIC…),

- Disposer d’une analyse beaucoup plus fine des composantes de l’investissement public local (répartition thématique, types d’équipements, coûts moyens, dépenses de fonctionnement (extrait du rapport Ridoret pour le compte du CESE, juin 2012) induites, maîtres d’ouvrage, modes de financement, concours financiers extérieurs…)

 

Les assises de l’investissement doivent être l’occasion de :

 

- cerner les programmes susceptibles d’avoir les plus fortes utilités sociales au cours des prochains années, en usant une grille d’analyse complète qui ne saurait se limiter aux seuls emplois directs induits (court terme) ni même au seul effet potentiel sur le PIB (celui-ci ne prenant pas en compte la destruction de valeur ou les richesses non-marchandes), mais qui doit aussi tenir compte de la valorisation des actifs.

- se doter d’une vision prospective des besoins de renouvellement des équipements et de déploiement de nouvelles infrastructures (cf. réseaux numériques, transports du quotidien, efficacité énergétique…) pour préserver un haut standard du « site France » ;

- approfondir la connaissance de la nature des investissements publics et de leurs spécificités mais aussi de leur localisation et de leur utilité collective (éclairer les arbitrages collectifs nationaux et locaux) ;

- mieux mesurer les incidences des différentes catégories d’investissement sur la dépense de fonctionnement (intégrer dans les projections budgétaires). Il doit être noté que certaines dépenses d’investissement contribuent à réduire les dépenses de fonctionnement (cf. rénovation énergétique, consommations d’eau dans les réseaux ou les piscines, métros automatisés, futur compteur Linky …);

- renforcer les capacités d’analyse des collectivités sur les types d’équipement et les ratios coûts/service rendu pour éclairer les arbitrages (cf. choix des options de transports collectifs, équipements sportifs…) ;

- engager une réflexion nationale sur les usages et les optimisations possibles des équipements collectifs publics (cf. amphithéâtres universitaires), les horaires d’ouverture, leur polyvalence et intermodalité ;

- dresser un bilan comparé approfondi des modes de financement des investissements et leur adéquation, sur la durée d’amortissement ou d’usage, à leur spécificité (modèles concessifs, PPP…).

- proposer une prospective financière des collectivités (scénario à pression fiscale constante) et de leurs capacités d’auto-financement d’ici 2020,

- mieux connaître les différents financeurs de l’investissement public national et les mécanismes de co-financement. Evaluer les capacités des différentes parties prenantes d’ici 2020 (durée des CPER) ou 2025 (stratégie France 2025), via :

- les crédits et fonds d’intervention ministériels (DETR, FNADT, DDU….),

- les moyens budgétaires des agences nationales et opérateurs de l’Etat (rendement attendu des taxes affectées, évaluation des trésoreries).

- associer les acteurs privés (entreprises, associations, citoyens) à ce débat sur les investissements porteurs de croissance.

 

Investir dans les outils de connaissance

 

En ce qui concerne l’investissement public, les Assises devraient mettre à l’agenda le renforcement des moyens de l’Observatoire des finances locales, organisme rattaché au CFL, dédiés à l’analyse des investissements locaux. Un partenariat devrait être organisé entre le commissariat général à l’investissement (CGI), la DGFIP, la DGCL, la CDC et les associations de collectivités (en lien avec l’AFIL). Les outils de la comptabilité fonctionnelle ne permettent pas, à ce jour, d’analyser finement la nature des investissements.

 

Le projet de loi NOTR prévoit la constitution d’un observatoire de la gestion publique locale qui peut être une très bonne chose si celui-ci ne doublonne pas avec l’observatoire des finances locales du CFL et s’il constitue l’occasion d’en repenser d’une part la gouvernance (meilleure implication des associations de collectivités, partenariat avec les institutions de recherche…) et l’articulation avec d’autres observatoires (observatoire des territoires, ONZUS…)

 

Nombre d’opérations ne sont pas ventilées. La nomenclature est largement perfectible. Il serait utile de distinguer les investissements de maintenance ou renouvellement des investissements nouveaux.

 

Mieux observer l’investissement public

 

Ce progrès devrait être accompagné d’une meilleure connaissance par les collectivités de l’état de leur patrimoine, de la valeur de leurs actifs, des efforts d’entretien et d’optimisation à fournir au cours des prochaines années. Les chambres régionales des comptes pourraient, le cas échéant, proposer un appui méthodologique aux collectivités.

 

Cette réflexion pourrait être prolongée par une réflexion sur les durées d’amortissement des différents types d’équipement et les dépenses d’entretien et de fonctionnement qu’ils induisent. Cet effet de levier est aujourd’hui mal connu et donne lieu à des évaluations contradictoires. Il est naturellement très différent selon la nature de l’investissement (cf. crèche/parking ou tramway/route). L’Allemagne s’est dotée, à travers ses instituts statistiques d’un instrument de mesure de la durée de vie moyenne des équipements. La Suisse impose aux collectivités, lors de leur décision sur un projet d’investissement, d’éclairer leur assemblée délibérante par une analyse des coûts de fonctionnement induits.

 

Recenser les besoins prévisionnels

 

Les Assises devraient permettre de dégager un consensus sur les priorités thématiques de l’investissement public au cours des prochaines années, en analysant les besoins prévisionnels liés aussi bien au déploiement de nouvelles infrastructures (plan THD, petite enfance, autonomie des personnes âgées, maisons de santé…) qu’aux mises aux normes (handicap, amiante…) ou au renouvellement et à la maintenance des équipements (renforcement de réseaux, résorption de fuites, entretien des ponts…).

 

Le rapport Duron-Nègre réalisé sur les infrastructures de transport devrait servir de référence pour établir, dans chaque domaine de politique publique (national, décentralisé ou partagé), une estimation des besoins prévisionnels et un classement des priorités.

 

Faire de la prospective financière

 

Cette prospective financière devrait recenser et mesurer la part des programmes d’investissement contraints, répondant à des obligations normatives d’origine communautaire ou nationale. Les assises de l’investissement pourraient être l’occasion de proposer un agenda de réalisation plus réaliste en réexaminant les échéances prévues, à partir d’un recensement exhaustif. Cet « aggiornamento » devrait concerner :

 

-       les obligations issues de textes législatifs ou réglementaires nationaux (impliquer la CNEN),
-       les incidences des directives européennes, en réexaminant les textes de transposition français (la « sur-transposition » de certains textes conduit la France à s’exposer d’elle-même à des menaces de sanction financière comme en matière de qualité de l’air, de qualité des eaux…),
-       les incidences des normes fixées par les fédérations sportives (cf. stades, patinoires, piscines…) et qui prennent une valeur quasiréglementaire.

 

Hiérarchiser les priorités d’investissement

 

Un tel recensement devrait permettre d’évaluer la soutenabilité pour les finances publiques des différents chantiers programmés et de proposer un calendrier de réalisation plus réaliste, hiérarchisant les priorités à partir d’une analyse de coûts-bénéfices et une mesure de leur utilité sociale.

 

Domaines prioritaires

 

Parmi les domaines et chantiers prioritaires, déjà en partie identifiés par les programmes opérationnels européens et les priorités des CPER, l’AdCF recense notamment :

 

-        le redressement productif et le soutien à l’économie de l’innovation (modernisation de nos parcs d’activité, centres de recherche, pôles d’excellence…),
-       le renouvellement des réseaux d’eau/assainissement…) En matière d’eau et d’assainissement, la valeur de nos réseaux est évaluée à 200 milliards d’euros. Sur la base d’une durée de vie de cent ans (au maximum), le coût de renouvellement est évalué ainsi à un effort minimal de 2 milliards d’euros par an par certains observateurs. L’ASTEE, dans le cadre du comité national de l’eau, a conclu à des besoins beaucoup plus élevés, de 6 à 10 milliards d’euros pour le seul renouvellement, mais aussi en raison des mises aux normes (cf. directive ERU) et opérations d’extension. L’effort annuel est évalué à 6,7 milliards d’euros (le chiffre d’affaires des seuls canalisateurs est de 5,5 milliards d’euros selon leur fédération) mais avec une capacité brute d’autofinancement limitée à 3,6 milliards. Cf. Pierre-Alain Roche, président de l’Association scientifique et technique pour l’eau et l’environnement (ASTEE), interview donnée à Intercommunalités, n°189, mai 2014. La fédération des canalisateurs regroupe des entreprises qui pèsent environ 15% du chiffre d’affaires des travaux publics.
-       les infrastructures numériques de très haut débit, " le renforcement des réseaux d’énergie. Si l’extension du réseau a été le grand chantier du siècle précédent, celui des prochaines décennies sera celui du renforcement et de la sécurisation mais aussi de l’efficacité. Entre les syndicats d’électricité, les moyens du FACE, les fonds propres d’ERDF, un financement équilibré doit être trouvé, à partir d’une définition claire des priorités. L’enfouissement esthétique apparaît aujourd’hui secondaire par rapport à la sécurisation de réseaux vieillissants.
-       l’investissement dans des politiques d’attractivité touristique (patrimoine, culture, contrats de destination),
-       le déploiement des services de proximité à forte utilité sociale (petite enfance, vieillissement…),
-       les politiques locales de santé,
-       la modernisation de nos campus universitaires,
-       les transports du quotidien (entretien du réseau ferroviaire, projets de transports en site propre…)
-       la poursuite du chantier de la rénovation urbaine,
-       la relance de la construction de logements, notamment sociaux,
-       la réhabilitation du parc privé dégradé,
-       la relance de politiques d’acquisition foncière,
-       le programme d’accessibilité des bâtiments publics et des ERP aux personnes en situation de handicap. Pour les collectivités, l’étude d’impact du projet de loi d’habitation du gouvernement à modifier la loi de 2005 par ordonnance, évalue l’effort financier à fournir à 43 Mds d’euros dont 16,8 Mds pour les ERP et 26,5 pour les transports collectifs, sans préciser néanmoins le déjà réalisé (étude Accesmetrie). Pour l’Etat, le coût estimé est de 3,6 Md,
-       la rénovation thermique des bâtiments publics et des logements,
-       le développement des énergies nouvelles.

 

Priorité aux territoires

 

Au vu de ces priorités, il serait illusoire d’espérer disposer de critères centralisés d’évaluation de leur utilité sociale ou de leur efficacité économique. Les appels à projets nationaux, généralisés au cours des années 2000, ont montré leurs limites en « décontextualisant » les critères d’analyse et en privilégiant les « bêtes de concours ». Il est donc souhaitable de privilégier une approche décentralisée et contractualisée de l’investissement public, tout en mettant en place des obligations de coordination et de programmation.

 

Il est parfois difficile de rattacher certaines interventions à des champs thématiques puisque de nombreux projets ou chantiers peuvent être rattachés à diverses catégories. La rénovation thermique d’un lycée peut aussi bien figurer dans des dépenses d’éducation que d’environnement ou d’efficacité énergétique. La restauration du patrimoine peut se rattacher à la culture, au tourisme, au développement économique local. Des risques de double compte ne sont pas à exclure.

 

Il serait néanmoins utile d’essayer de désagréger les grandes masses de l’investissement public local par une analyse des marchés publics et des chiffres d’affaires des grandes fédérations du BTP.

 

Des catégories d’investissement bien distinctes

 

Parmi les investissements, une première distinction utile serait d’identifier avec précision ceux qui correspondent d’un côté à des investissements de maintenance, d’entretien ou de renouvellement et, de l’autre, ceux qui correspondent des réalisations nouvelles (investissements de « capacités »).

 

L’investissement public est très majoritairement composé de petites opérations (le montant moyen d’un marché de TP est de l’ordre de 100 k€ selon la Fédération nationale des travaux publics) ce qui n’est pas pour autant synonyme de saupoudrage. Les interventions sur les réseaux, les voiries, les bâtiments… représentent souvent de faibles montants unitaires mais constituent des volumes considérables. Certaines opérations sont par ailleurs réalisées en régie et non comptabilisées dans les dépenses d’investissement faute d’une nomenclature comptable analytique.

 

Pour des programmes pluriannuels d’investissement de territoire (PPIT)

 

Dans ses propositions remises au gouvernement en juillet 2012, l’AdCF plaidait pour la réalisation de programmes pluriannuels d’investissement élaborés à l’échelle des communautés (éventuellement fédérées dans le cadre d’un SCOT ou d’un pôle d’équilibre), adossés au projet de territoire et au schéma de mutualisation. Ces projets pluriannuels, fixant les grandes priorités d’un bassin de vie en matière de logement, de mobilité, d’environnement, de développement économique… pourraient être encouragés dans le cadre de la nouvelle contractualisation.

 

Dans un souci de bonne discipline budgétaire, l’ensemble des concours financiers externes aux projets locaux (agences nationales, conseils généraux et régionaux, crédits ministériels, DETR, FNADT, CDC…) devraient être mobilisés en priorité sur des programmes inscrits dans ces PPI de territoires. Cette pratique offrirait une certaine transparence sur les attributions de subvention et contribuerait à davantage d’équité entre territoires (éviter les stratégies d’« abonnés »). Elle serait l’occasion d’un effort de hiérarchisation des programmes, coordonné à une échelle intercommunale. Le pacte financier et fiscal communautaire devrait être le cadre de négociation du financement, à partir d’une bonne connaissance des concours externes possibles, des disponibilités de trésorerie, des marges de manœuvre fiscale, des capacités d’autofinancement et d’endettement.

 

Un rôle nouveau pour les communautés

 

S’il est difficile de coordonner les politiques de plus de 50 000 autorités locales (communes, syndicats, EPCI à fiscalité propre…), il semble plus réaliste de rendre vers 1500 à 2000 plans d’investissement territoriaux réalisés à l’échelle des agglomérations et bassins de vie. Le renforcement du pouvoir de coordination des communautés doit ainsi être un enjeu du mandat.

 

L’hypothèse d’une DGF territoriale, la bonification des concours financiers externes en cas de maîtrise d’ouvrage intercommunale, les règles favorables du FCTVA (remboursement dans l’année n)… sont de nature à encourager cette coordination intercommunale.

 

Des optimisations réelles et des économies d’échelle, porteuses d’efficience (efficacité/coût), pourraient être attendues de groupements de commandes et de mutualisations des achats :

 

-       les coûts fixes (gestion administrative, prestations d’AMO, procédures…) seraient amortis sur des volumes de commandes plus importants,
-       un rapport de force plus favorable peut être établi avec les fournisseurs et prestataires (sans nécessairement exclure les PME de la commande publique)…
-       les programmes d’investissement pourraient être accélérés à travers une bonne maîtrise technique des dossiers,
-       une mutualisation de l’expertise pourrait être aménagée au sein de collectivités chefs de file.
 

Renforcer le degré d’intégration des dépenses d’investissement au sein du bloc communal

 

Le rapport France stratégie « Quelle France dans dix ans ? », remis par Jean Pisani Ferry au chef de l’Etat et au gouvernement en juin 2014, formule des propositions très volontaristes pour accentuer le degré d’intégration financière des intercommunalités au cours de la décennie.

 

 Il préconise de porter la part des intercommunalités dans l’ensemble de la dépense publique locale (fonctionnement et investissement) de 17,5% en 2012 à 50% en 2025 ce qui représente un saut qualitatif considérable, nécessitant des transferts de compétences tant des communes que des départements. Une première étape pourrait consister à encourager un haut degré d’intégration des dépenses d’investissement au sein du bloc communal au cours du nouveau mandat.

 

 L’objectif de 50% de la dépense d’investissement à l’horizon 2020 n’est pas hors de portée, surtout si l’on comptabilise les budgets annexes. Les communautés urbaines sont déjà au-delà de ce ratio et les communautés d’agglomération n’en sont pas éloignées (avec budgets annexes). Cf. annexe n°1. Une forte intégration permet des économies d’échelle importantes et une meilleure hiérarchisation des priorités au sein d’un bassin de vie.

 

Améliorer le partenariat avec les entreprises

 

Des programmes pluriannuels d’investissement permettraient de donner davantage de visibilité aux entreprises. Que celles-ci agissent dans le secteur du BTP et soient directement intéressées par les appels d’offre, ou qu’elles aient des projets de développement tributaires de certains investissements publics (ex. disponibilité d’accès THD…), il serait utile de renforcer dans les territoires un dialogue constant avec les milieux économiques sur les stratégies d’investissement public ou de co-investissement public-privé.

 

En lien avec le CGI, la CDC, la BPI… les Assises de l’investissement devraient permettre de réfléchir à la création de « véhicules » nouveaux (types de contrats ad hoc, nouvelles sociétés d’économie mixte à objet unique…) permettant d’organiser le co-investissement public/privé sur des grands projets d’aménagement (rénovation urbaine, requalification de friches…) ou de mise en valeur de territoires.

 

Une mission d’appui aux programmes d’investissement

 

La mission d’appui aux partenariats public-privé constituée au cours des années 2000, et critiquée récemment par un rapport sénatorial pour son prosélytisme en faveur des seuls PPP, pourrait être transformée en une mission d’appui aux programmes d’investissement les plus complexes en capitalisant les savoir-faire, en lien avec le pôle d’assistance juridique de Lyon sur lequel s’appuient les collectivités pour leurs procédures de marché.

 

Une réflexion devrait être conduite par ailleurs sur les seuils imposés par les règles de concurrence et les effets désincitatifs qu’ils peuvent avoir sur les groupements de commandes et les marchés. De manière générale, une simplification des règles devrait être possible sans mettre en péril la qualité de la commande publique et la transparence dans les procédures d’appels d’offre.

 

Améliorer la commande publique

 

Les délais imposés par les procédures et les risques contentieux auxquels elles exposent suscitent des surcoûts considérables par rapport aux budgets prévisionnels et des temps de réalisation des projets de plus en plus déconnectés de la réalité économique et des cycles d’investissement des entreprises.

 

L’accès à la commande publique des PME (notamment indépendantes) reste un vrai sujet de préoccupation. Une action spécifique devrait leur être proposée pour constituer des « groupements de réponse » aux appels d’offre sur des sujets complexes. Les collectivités doivent être également sensibilisées à l’importance extrême de respecter les délais de paiement légaux pour ne pas mettre en péril la trésorerie d’entreprises rentables mais fragiles.

 

Conclusion

 

Les assises de l’investissement doivent être l’occasion d’une large mobilisation collective, inscrite dans une réflexion de moyen et long terme, articulée à la stratégie France 2025. Sans doute importe-t-il moins aujourd’hui de débattre à l’infini de la meilleure des stratégies que d’en choisir une et de s’y tenir dans la durée. Ménages, entreprises, collectivités ont besoin de visibilité et de prévisibilité pour retrouver confiance dans l’avenir.

 

La réduction des concours de l’Etat aux collectivités peut être rendu soutenable, sans dégrader leur rôle dans l’investissement public, mais à condition d’être sans doute réajustée (en fonction de leurs dépenses de fonctionnement), étalée sur la durée du mandat et progressive.

 

Un nouveau plan de relance ?

 

Le soutien à l’investissement public porté par les collectivités devrait être organisé à travers des mesures « à effet rapide » visant à relancer des chantiers prêts à démarrer, à l’instar du plan de relance de 2009, afin d’éviter un effondrement brutal du secteur du BTP, mais aussi des évolutions de moyen terme visant à renforcer la coordination et la hiérarchisation des projets dans le cadre de plans d’investissement de territoire insérés dans les grands programmes contractuels 2015-2020.

 

Cette réorganisation de moyen terme présuppose de se doter de meilleurs outils d’analyse des investissements publics et des capacités budgétaires des collectivités, notamment au sein du « bloc communal » où se ressent particulièrement l’importance d’une agrégation des comptes et une consolidation budgétaire entre communes et communauté mais aussi avec leurs satellites et les grands syndicats techniques.

Nos propositions

proposition Think Tank DIFF 12-10 .pdf
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Présidentielles:       "ADRESSE AUX CANDIDATS" Version 2

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